供暖压力的成因分析与层层加码

首先需要强调的是，由“气荒”引发的社会恐慌，不是一个长期的过程，它往往发生在突发事件(如极端天气)的个别几天(也就是术语所称的“高月高日”)。高月高日的供应缺口是高月均日的若干倍，难以通过压减用户的方式填平，因而引发公众对于“气荒”的恐慌。

而在2017年的采暖季，在供给侧，天然气的供应紧张受多方面因素的共同作用。具体而言，在技术层面，天然气上下游产业技术规范的脱节(上游的供气企业与下游的燃气企业的日调峰的责任不清晰)是高月高日缺口存在的成因之一。而且，由于天然气的特许经营现象，城市燃气企业难以跨级买气填平缺口。另外，由于生产工艺等条件限制，部分工业用户的天然气不可中断。而在价格层面，国家对居民用气价格的管制会使上游供气企业与下游燃气企业产生趋利的心理，加速天然气的供应紧张。另外，在2017年采暖季，来自中亚的管道气上游进气量遭到削减，进一步恶化了供应紧张的局面。

而在需求侧，在政策制定阶段，环保部门与能源部门缺乏有效沟通，在“双替代”指标制定时没有充分考虑气源供应的问题。在政策执行阶段，下级政府的层层加码带来了大量的新增改造，这也导致了我国在2017年供暖季的天然气供需失衡。下面我们对层层加码的成因进行剖析。

理论与现实

“层层加码”原指经济增长目标经中央政府提出后，会沿着地方政府的层级而逐渐加码和放大的现象。实际上，层层加码的现象也同样存在于“双替代”的指标分配中。如下表所示，层层加码由两部分组成，一部分是指标在计划制定阶段的国家一省一市层级指标的逐级累加(山西省和河南省较为明显)，另一部分是在实际执行过程的超额完成(6个省1直辖市都出现)。还有一点值得一提的是，实际完成的改造户数并不等同于最终的通气户数。

借用避责行为研究的开山之作《避责中的政治》(“ThePoliticsofBlameAvoidance”)中的理论，政府官员的行为动机分为邀功(creditclaimingblameavoidancegoodpolicy)三类。实际上，不少关于政府官员行为的研究也证明了这三种动机在现实的政治生活中往往处于共存状态，彼此间相互影响。对于我们研究的“层层加码”现象，单用其中一种动机是解释不通的。例如，一种关于层层加码的可能的解释为，地方政府出于避责的考虑，害怕最终无法完成上级的指标，所以向下级政府提出了一个更高的要求。但是如果纯粹从避责出发，地方政府在计划制定时应该考虑“留有余地”，不应该主动在既定指标上加码，而是应该尽可能压低指标。另一方面也有人指出，层层加码实际上是一种“取法其上，仅得其中;取法其中，仅得其下”的策略，为了保证最终完成上级政府分配的指标，地方政府也可以制定一个不容易完成的高目标，并以此激励本级政府和下级政府拿出更高的干劲实现该目标。而且如果纯粹出于邀功的考虑，这样一种高目标显示出“高姿态”，也更容易吸引上级政府的关注，但事实上不少基层政府制定的目标只是稍高于上级政府的目标，确保其能被执行，使基层政府避免被问责的风险。因此，在下文的分析中，我们会从邀功、避责和善治三个方面一起进行讨论。

值得一提的是，在我们所关注的“层层加码”现象背后，邀功主要表现为政府官员对政治晋升的追求。公共部门的多重委托一代理关系使其呈现出组织目标多元性与模糊性的特征。由于产出难以度量，并且政府官员在多维任务下缺乏显性激励，因此公共部门中的邀功行为，主要体现在对晋升、选票的追求上;而中国语境下，政府官员的邀功行为就反映在对政治晋升的追求上。周黎安等人认为，“层层加码”现象的出现与我国“层层分包”的行政体制和多层级的官员政治锦标赛(一种晋升模式)有着内在的关联。“层层加码”的最终出现取决于地方官员激励的性质，而这与政治锦标赛紧密相连。

结合田野调查的分析

在对“层层加码”的具体动机进行分析之前，我们针对访谈结果梳理出了几个在讨过程中被频繁提及的高频词“政治任务”“环保压力”以及“问责”。

首先是“政治任务”。在前文对J市和K市配套的监督管理措施的梳理中，我们发现两个城市都成立了由市长等牵头的高规格领导小组，并频繁召开工作会议，推进“气代煤”“电代煤”的工作进展。在J市2018年1月编写的工作情况汇报中就有提到“层层传导压力，传导责任”。J市发改委的工作人员解释道:“这个压力实际上就是一种目标责任，这是一种必须得把目标完成的压力”。另一方面，在这些频繁召开的工作会议上，不同的县都需要汇报工作进展。万一其他地方都完成了工作就只有你(这个地方)没有完成，同行压力也会使县领导脸上挂不住。而在K市发改委的工作人员看来，“气代煤”无疑是一个政治任务，“责任人这么明确，还有督导组，谁敢不完成”。他坦白在他眼里“气代煤”的完成户数就是一个必须完成的硬指标，“即使明天拆今天也得通上气”。也正是在这种将“气代煤”视为政治任务的看法下，K市极力地避免群众受冻的事故发生，在2017年的采暖季，当地政府甚至自掏腰包为千余户村民发放“小太阳”电取暖器。

其次是“环保压力”。近年来上级政府与社会各界对环保给予了高度的关注。环保督查的力度大，虽然其他工作也有督查，但环保督查的频率最高。另一方面，对于基层政府工作人员而言，环保工作的面特别宽，除了“双替代”外，基层环保工作还包括散乱污企业、小作坊的取缔等。“气代煤”工程的推进也占据了这些基层干部工作中很大的比例。以K市b县的社区书记为例，该社区有3000多户人家。在2017年下半年，她每天都要花费大量的时间精力在动员宣传、推进施工等方面，工作强度极大，而且大概每半个月或一个月就要对村民进行走访。正因如此，有基层的政府工作人员向我们抱怨“权责不对等”。

而在“问责”方面，J市整体的问责力度稍弱于K市。具体来说，虽然往年也有空气质量不达标的现象，但应该没有领导因为此被免职。而且，虽然J市政府在《2017年散煤治理工作方案》中也提到了一些“气代煤”改造可能的奖惩措施，如前文提到的保证金制度、一票否决制等，但在实际的执行过程中有点纸上谈兵的意味，并没有得到真正的施行。当然这可能主要因为2017年采暖季环保部也承认了“气代煤”的工作受挫，这种情况下进度未完成不会被追究责任。反观K市，可能是受2017年K市环保局局长因常年空气质量欠佳被免职的影响，K市的量化问责就执行得比较严格，而且还将标准收严。针对市定的SO2小时浓度超标的现象，K市紧急召开2次全市警示大会，对相关县委、县政府通报批评;约谈4名县(区市)长，对9县16名分管负责人诫勉谈话，对44名工作人员量化问责。另外，针对基层分局个别工作人员履职不到位的问题，K市的环保部门也组织开展了为期一个月的纪律作风整顿，一次性对9名履职不到位的工作人员进行了问责处理。但当K市的政府人员在被问及是否会因“气代煤”完成不力而被问责时，他们也表示不太清楚，原因之一与J市不追究责任的原因类似，另一个原因就是当地大部分县都完成了市定任务，所以也不清楚完成不力的惩罚措施。

虽然J市和K市(应该)都没有出现因“气代煤”完成不力而被问责的情况，但全国其他地方是存在考核与问责的，如河北省通报了2017年度大气污染综合治理考核结果8，但并未涉及奖惩措施。而邢台市也通报了2017年邢台市“双替代”工作的完成情况，并实施“一票否决”，对未完成任务的县市区给予年度环保工作不得评为先进的惩罚。

回到“层层加码”的问题上，对于省一级的加码，J市在国家一省的层级基本没有进行加码(国家指标11.1991万户，省级指标11.2万户);但山西省额外对非“2+26”城市K市提出了10万户的“双替代”改造要求。据K市发改委的工作人员介绍，如果山西省不对非“2+26”城市安排改造任务的话，这些城市的环保指标很可能也无法完成。通过对《山西省2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的附件的查证，我们发现山西省对省内11个城市都从PM2.5、SO2、重污染天数三方面提出了各市空气质量改善目标，K市在这三个指标上至少需要实现30%的下降比例，大气环境质量改善的任务艰巨。另外，前文也提到了近年来地方政府面临着越来越大的环保压力，这种压力会一层一层地向下传递。在这种环保高压下，省级改造指标的加码较大可能是出于避责，邀功和善治的逻辑也可以解释得通。

而从省到市一级的加码，J市和K市在省一市的层级都出现了加码(J市:省11.2万户，市15.38万户;K市:省10万户，市11.9万户)。这种加码则主要由于省政策在给市政府安排指标的时候对实际情况的不了解。在确村确户后，K市制定的改造指标比省指标多出1.9万，这其实是一个自然的增长。因为在实际改造的过程中，施工队伍不可能每个村都卡着一定的改造户数，往往都是整村改造的，因此最终结果会比原来的要多。这是导致市一级指标增长的主要原因，J市的原因也与此类似。

而在县一级政府对下级政府(乡镇、社区、村等)的指标分配中，首先考虑的是必须完成市安排的任务，如果完成不力的话可能会被问责。这也导致了县在下级政府中分配任务的时候会优先保证能够达到总额，制定目标的时候会稍高于这个标准。但是，改造指标在基层政府中的分配是相对灵活的。在确保能实现上级要求的总额后，县允许下级政府在指标分配上的微调。因为实际操作过程中可能会发现一些不利于“气代煤”改造的家户，这种情况下各乡镇之间调整一下是可以的。而如果顺着这种方式理解的话，基层政府干部在绩效考核中面临的压力并不是完全刚性的。

另外，值得一提的是，虽然善治这个动机在上述“层层加码”的具体原因分析过程中并未能完全体现，但实际上，它也是部分基层工作人员的行为动机。首先必须承认，“气代煤”政策的确带来了大气环境质量的改善。另外，我们走访的J市c区是全市气代煤完成质量最好的区。该区发改委的工作人员始终将其视为一个惠民工程看待，并积极与用户交涉。我们走访的九个村庄里唯一一个已经发放了居民用气补贴的村庄就来自c区，村民们也切实感受到了“气代煤”带来的干净方便等好处。而对这部分的基层工作人员来说，善治的动机在层层加码中扮演一个更重要的角色。