如何评价散煤治理与清洁供热的政策与实践

关于散煤治理

散煤直燃排放因子高，是大气污染的重要来源和雾霾的直接诱因之一，冬季供热更加剧了散煤排放的危害性。发展阶段、治理能力及终端能源需求的时空差异等多种因素，导致我国散煤一直难以有效治理，散煤问题已成为影响京津冀大气治理效果的最短板，也直接影响到中国的能源消费转型。

尽管各地散煤治理已取得初步进展，但仍存在缺乏相关定义标准、过度依赖财政补贴、监管监测比较薄弱、清洁能源价格竞争力不足、清洁煤供应体系不完善、市场机制作用不强等问题。因此，有必要将散煤治理提升为能源转型的“托底”任务，通过政策机制改进，让散煤治理更加有效、可持续。

建议：(1)加强研究基础问题，制定标准，加强统计;(2)坚持清洁替代优先，因地制宜制定替代散煤的优先顺序;(3)坚持分类施策，城市农村全面推进，生活生产并重;(4)坚持分类重点明确，城镇优先治理中小锅炉，农村清洁型煤保底;(5)制定成本分担机制，提高资金利用效率，谋划补贴退出机制;(6)用清洁燃烧技术锁定终端用户使用习惯;(7)提效降本，提升清洁能源的价格竞争力;(8)加强监管、监测，严控散煤流通与排放。

关于清洁釆暖

我国北方地区冬季供热面积大、能耗排放强度高、城乡差异大，清洁供热比例仅三成左右。受发展阶段所限与长期治理不足，面临的主要问题有：

一是缺少统筹规划与管理，体制影响政策措施有效性;二是清洁能源竞争力不足，在保供瓶颈和价格短板是产业体系仍不完善，新主体新模式进入成本较高;四是建筑节能水平较低，取暖消费观念与方式落后。应根据清洁供热技术路线适用性与发展潜力确定清洁供热发展思路，坚持清洁替代安全发展，坚持因地制宜居民可承受，坚持全面推进重点先行，坚持企业为主推动市场，力争“十四五”初期在北方地区取得显著效果。

亟待推进各环节协同改革，务实推进清洁供热，建议：(1)明确各级政府、企业权责，明确公共产品治理边界，通过政策、规划、技术等手段协同改进“能源热网一负荷一热源”关系;(2)多方式提供更低成木资金支持，高效利用财政及其他来源资金，为降成本提供支持;(3)推进能源与供热价格改革，完善气电热价格机制;(4)加强基础设施建设，夯实龍力保障取暖稳定连续;(5)加快集中供热方式改革，大力提升建筑及热网效率;(6)加大农村清洁供热力度。兼全面实现小康H标、生念文明与能源消费转型。

关于深层问题

仍有一些深层次问题影响散煤治理与清洁采暖深入推进，亟需深化改革尽快解决。

一、清洁能源供应能力与环保目标不协同、不匹配对控煤政策带来的清洁能源需求准备不足。央地政府及各部门(尤其是发改、财政、环保、能源、住建)目标与能力不同，能源热力供应商、终端用能用热用户诉求不同集中反映在尚没有清晰的可确保政府财政、能源供应商用能主体等参与者均实现财务可持续的路径，尤其是河北等经济欠发达地区。

二、油气与电力体制改革推进速度较慢，改革红利无法传递到消费侧并在价格上得到有效体现。当然这其中还有能力问题，天然气供给安全裕度远低于电力，保供压力空前尤其是天然气区域性供给紧张，可供气量区域性不足与储运瓶颈问题凸显。尽管不是全局性问题，市场化定价的LNG价格飘涨客观反映了局部的供气紧张。

三、能力(储运与供量等)提升方可化解供需矛盾深化改革是能力提升的保障。应尽快明确管网/基础设施(含调峰储运)的改革路线图、时间表，加快推进市场化价格收革以促进生产(含进口)的多元参与。同时应扎实做好消费侧的应急供能预案。

四、高度重视散煤治理对控煤治霾和能源转型的“托底”作用。同时也应认识到控煤治霾与市场化改革都不能蹴而就，改革有阵痛，市场有必要但不能解决全部问题不能以一斑窥全刹，否定改革实践。

五、“煤改气”“煤改电”等技术路线各有优劣需因地制宜。不同代际煤技术路线对财政补贴的依赖程度不同，各地补贴能力与强度不同，建议尽快谋划补贴退坡后的政策，尽量采用更多的非现金激励政策模式，但是过渡期的政府、用户、运用上的财务可持续是必须重视的问题。

今冬的采暖季注定不平凡，或将暴露更多短板，将为未来改革与能力建设提供方向。