“气代煤”的供暖压力案例分析——“2＋26”城市J市

本次实地调研的案例地市和K市都是山西省的下属城市。山西省在“气代煤”的实际推行中也有其特殊性。这种特殊性主要体现在该省较为丰富的天然气资源及其前瞻性的“气化山西”的尝试。山西省拥有无可比拟的燃气资源:五条国家级天然气输气管线过境;煤层气资源储量占全国的三分之一;焦炉煤气等燃气资源也十分丰富而依托省内丰富的天然气资源，早在2010年，山西省就将“气化山西”上升为升级发展战略。“气代煤”在山西省并不是一个新鲜事物。也正因为如此，我们的两个案例地J市和K市，在2017年气源紧缺的时候，能够通过压非保民及外购LNG等举措勉强填平缺口，未因供气不足而导致的居民受冻现象。下面我们来具体介绍两个城市的“气代煤”政策执行情况。

“2＋26”城市J市

1、基本情况介绍

J市“气代煤”工作遵循“先易后难”的思路，先完成城区的城中村、城边村的改造，再向县市辐射，而县市的改造也由平原地区向山区拓展。除了用户改造，J市部分热电联产的电厂、热源厂也完成了“气代煤”的改造。而在“双替代”的完成指标上，市也出现了从国家指标(11.1991万户)一省级指标(11.2万户)一市级指标(12.1万户“气代煤”+1.3万户“电代煤”)上层层加码的现象。不过，J市在2017年最终实际实施了“气代煤”改造10.6227万户，并未出现市级指标一实际完成数目之间的加码。

在用气价格补贴上，对于煤改管道燃气的用户，市、区两级政府补贴燃气企业1万元/户;煤改LNG点供补贴燃气企业0.6万元/户。这两种方式的居民只需承担燃气工程费每户0.19万元和燃气取暖用暖气片及户内水系统的改造费用。LNG管网接通后，执行全市统一的天然气供气价格(当前居民用气价格2.26元/立方米)，不执行阶梯气价。农户用气量在2250立方米以内，根据居民实际用气量，每个采暖季(151天)每户由市、区两级政府共给予1.1元/立方米的气价补贴，最高不过2400元，超出部分由农户自行承担。

2、“气代煤”政策产生的问题

1.1气量问题

由于2017年改造户数较多，J市采暖季的燃气用量增长率较大。事实上，在2017年的采暖季，J市天然气的最大缺口达170万立方米/日。对于J市的天然气有限公司而言，同样是“前所未有的供气紧张”。具体而言，从2016年开始，上游供气企业在与下游城燃企业签订合同时会明确采用“基量+增量”的供应方式。其中基量应该是上年的同期用量，但该公司2017年和2018年合同里的基量仍然以未大力施行“气代煤”改造的2016年为准。换言之，上游供气企业能确保供应的基量并不能满足“气代煤”带来的用气增加。而且，上游供气企业对增量的估计也是不足的。2017年，该公司总的用气缺口达到一亿多立方米。为了填补缺口，该公司曾委托省级天然气公司在上海门站参与高价气的竞拍，但只拍到175万立方米，对于一亿多的用气缺口而言可谓是杯水车薪。而且这种上网竞拍的形式在进入冬季后也没有再开过盘，对燃气企业的帮助甚微。2018年，该公司预测在采暖季的新增用气量大约为1.25亿立方米，再加上2017年因气源紧缺而采购的0.6亿立方米高价LNG，J市天然气有限公司预测在2018年采暖季将出现1.85亿立方米的用气缺口。

另外，即便在用气紧缺的情况下应该按照优先保障次序压减工业用户的用气量，但是并不是所有的工业用户都可以停气。部分大工业用户的供气必须保障，而一些化工、制药的小工业用户等，因为生产工序的原因(保温气)，天然气的供应也不可中断。

2.2气价问题

气价上涨引发了一系列的问题，蒙受较大亏损的是城市燃气企业。前文提到，J市的天然气有限公司在2017年的采暖季采购了0.6亿立方米的高价LNG，而综合购买LNG的价格为6.92元/立方米。但天然气的价格受物价部门管控，该公司仍以居民用气2.26元/立方米，非居民用气3.59元/立方米的价格销售，公司承担了巨大的经济亏损。虽然J市政府不同意燃气公司的顺价，但是在财政上也给予了一定的补贴。然而这个补贴是根据上海门站的3.19元/立方米的购气价格进行补贴，居民用气2.26至3.19元的差价仍由企业自行承担。

气价问题同样困扰着J市的热力公司。据热力公司负责人介绍，“气代煤”热源改造后，燃气锅炉单个采暖季每平方米的供暖需燃烧12-15立方米的天然气，燃气单价按增量气(非居用气)3.59元/立方米收取。以往燃煤锅炉单个采暖季每平方米的供暖大约需燃烧18.5千克的标煤每吨煤售价700多元。换算下来的话，燃气集中供热的成本大约为燃煤集中供热的34倍。但即便如此，这个成本也依旧无法传导给终端的集中供暖用户，J市热力公司的供热价格已经10年未调价，仍维持在居民用户4.80元/平方米月;非居民用户7.50元/平方米月。

J市与K市在关于居民对用气价格的讨论上基本相同，即相较燃煤，燃气取暖的成本更高。在访谈的过程中，我们发现居民的可接受程度与家庭收入水平密切相关。另外值得一提的是，虽然市财政预算里面已经将用户的燃气运行补贴考虑在内，但在J市我们走访的5个村子里，截至2018年8月底，只有一个村子发放了2017年供暖的运行费补贴(该村也是我们走访的村子里家庭年收入水平最高的)。村民们拿到了将近冬季采暖费用的一半作为补贴，对“气代煤”的工作更为支持和肯定，在我们的访谈时基本上都是“院子里不用堆煤，显得宽敞多了”“干净方便”“做饭的准备时间变短了”之类的赞美之词。

与气价问题息息相关的还有天然气的用气补贴。用气补贴对于政府财政是一笔不少的支出。2017年，J市全市一般公共预算收入311.85亿元;一般公共预算支出479.06亿元。而根据J市的自评报告，2017年为清洁供暖筹集的资金就有36亿元。除了供热改造需要支付启动资金外，J市政府还需为“气代煤”的运行费补贴、热力公司集中供热建设资金、热源厂运行费等提供补贴。

虽然作为“2+26”城市及清洁采暖试点城市，J市可以拿到中央财政数亿的资金资助，但实际上市本级支付的资金支出占了大头。2017—2018两年度冬季清洁取暖项目J市政府总投资为56.09亿元，其中:中央补助资金6亿元，地方政府资金50.09亿元。而在地方政府资金中，上级财政补助8.62亿，市本级预算36.81亿元，县(市)级财政预算安排4.66亿元。