【前瞻】能源电力政策干货集合！2017大盘点 2018提前看

2018-03-21 11:28:17 《中国华能》　点击量：评论 (0)

2017年能源电力政策回顾及2018年能源电力政策展望(文 | 华能研究院倪盈司纪朋张斌)一、2017年能源环境政策回顾(一)新时代新征程将...

2017年能源电力政策回顾及2018年能源电力政策展望

(文 | 华能研究院倪盈司纪朋张斌)

一、2017年能源环境政策回顾

(一)新时代新征程将带来能源发展新变革

党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，提出了新时代党的历史使命，描绘了新时代的宏伟蓝图，作出了新时代“两步走”的战略部署。在新时代高质量经济发展阶段，投资将发挥对优化供给结构的关键性作用，而不再仅仅是拉动经济增长。我国国民经济支柱产业将发生历史性变迁，传统产业未来都会逐步达到峰值，先进制造业、现代服务业等中高端产业、中高端消费等新产业、新业态将成为新增长点。

经济结构、产业结构、需求结构和区域结构逐步发生的新变化，将深刻影响我国能源和电力消费，消费增速将从中速逐级降至低速增长，直至与经济持续增长脱钩，这是能源发展的普遍规律，已被很多发达国家发展历程所验证。能源生产模式也将逐步呈现市场化、低碳化、分布式、数字化和智能化等新特点。

(二)生态文明制度化顶层设计深入推进

党的十八大把生态文明首次纳入“五位一体”总体布局，五年来我国生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性和全局性变化，生态文明绩效评价考核和责任追究制度基本建立，将从根本上改变各地区的经济发展理念和政绩观，加快各地区结构调整和能源转型的步伐。

党的十九大提出改革生态环境监管体制，持续实施大气污染防治行动，意味着过去五年来实施大气污染治理的有效举措和机制将长期固化下来，如中央环保督察、生态文明建设年度评价等，这些举措和机制都将继续对我国能源和电力需求产生区域性、时段性和季节性影响。

应对气候变化是全球环境治理的一个重要领域，十八大以来我国积极引导应对气候变化国际合作，对《巴黎气候协定》的达成发挥了重要贡献。按照协定要求，2020年前各国要通报2050年低碳排放发展长期战略，我国已经基本编制完成2050年低碳发展战略，包括重要节点目标和配套政策措施，预计不久将公布。

(三)能源革命战略框架体系基本形成

继党的十八大报告首次把能源生产和消费革命纳入生态文明建设领域之后，党的十九大报告在绿色发展中再次提出推进能源革命，并继承了十八届五中全会提出的能源革命目标，即建设清洁低碳、安全高效的能源体系。

2017年，国家能源局发布实施面向2030年的能源革命战略和4个行动计划，系统部署了2030年前推进能源革命的战略目标和主要任务 ;继国家《能源发展“十三五”规划》和14个配套专项规划发布之后，31个省区市也陆续发布了能源和电力发展“十三五”规划，进一步细化分解推进能源革命战略的任务。我国能源发展第一次构建起综合性和专业性、中期性和长期性、全局性和地区性相结合的立体式、多层次规划体系，基本构成了推进能源革命“四梁八柱”性质的主体框架。

能源革命战略是一个面向2050年的长期战略，是我国的能源发展国策。目前，国家能源局正在研究编制2035、2050年能源发展战略纲要，描绘新时代能源发展的路线图和时间表，将成为能源行业规划和能源企业转型的重要依据。

(四)中央环保督察全覆盖强化污染排放治理

2017年，历经两年的中央环保督察，完成了全国31个省区市的全覆盖。中央环保督察是习近平总书记亲自倡导推动生态文明体制机制的一项重大改革举措，目前国家督省体制机制已经基本健全，紧盯地方党委政府，坚持问题导向，有效发挥社会监督作用，严肃严厉追责问责，取得明显成效。

中央环保督察在加大环保执法和问责力度的同时，也影响高污染高耗能行业的生产经营，倒逼地方产业转型升级。中央环保督察的成功做法已经应用到《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动强化督查方案》中，重点对“2+26”城市所有县(区)“散乱污”整治、清洁取暖、工业治理及淘汰、错峰生产、重污染应急等12项重点任务。中央环保督察、攻坚行动及相关措施都是在探索和建立长效机制，将长期坚持下去，也将给能源和电力消费带来持续影响。

(五)地方能源电力规划力推结构转型

2017年，各省陆续发布了省级能源及电力规划，均将地区能源转型作为“十三五”发展的中心工作(研究院已对重点地区(江苏、浙江、内蒙、山东、广东)的能源规划进行了深入解读，相关成果已在《华能技术经济研究》发表，此处着重介绍其他省份的共性特征。)，以下几个方面值得特别关注：

大力推动可再生能源发展。各省产业政策和资源配置由传统能源向新能源倾斜的力度进一步加大，能源供给结构进行更深层次的调整。

一是推动一批水电项目发展。青海、四川等省份力争国家对“三江”水电基地项目的支持，“十三五”新开工水电3064万千瓦，占全国的71%。二是稳步推动陆上风电开发，积极探索海上风电项目建设。“十三五”期间，风电开发布局重心由“三北”地区转向中东部和南方地区。预计五年间中东部和南方陆上风电新增并网容量将达到4200万千瓦，将超过“三北地区”的3500万千瓦。2020年中东部和南方地区陆上风电规模将达到7000万千瓦以上，预计占国家总规模的33%。三是推动太阳能产业发展。推动中东部分布式光伏发展，安徽、江西分布式光伏分别新增670万、200万左右。结合外送通道推动西部地面光伏电站建设，陕西、青海、甘肃、宁夏新增光伏电站1188万千瓦，河北、山西将增长900万千瓦左右。

积极推进煤炭供给结构调整，通过去产能提质增效。山西省在晋北、晋中、晋东三大煤电基地进一步加大资源整合，到2020年控制煤矿数量在900座以内，相比2015年减少178座。河南省“十三五”期间严格控制新建煤矿项目，推进煤炭绿色开采，力促一批煤炭转型升级工程落地。河北省明确要压缩煤矿生产规模，关闭退出煤矿123座，淘汰生产能力5103万吨/年。

大力实施能源消费双重替代，即清洁替代和电能替代。北京、甘肃、广西、贵州、云南等省预期较为乐观。到2020年，北京将建成以电力和天然气为主体、地热能和太阳能等为补充的清洁能源体系。甘肃将有序推进兰州等重点城市煤改气、煤改电工程，全面整治城镇燃煤小锅炉，逐步淘汰分散燃煤锅炉。贵州大力推动用能方式转变，在城市实施煤改气工程。云南将有计划地启动清洁能源对传统能源的替代，非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右。

(六)煤电新定位首次明确

煤电要为清洁能源发展腾空间，首次写入2017年政府年度工作报告，预示着今后较长一个时期的政策取向和市场导向，印证了我们此前对煤电将长期面临电量和效益“两个双重挤压”的判断。为清洁能源让路、为电力供应兜底已经成为煤电的新角色定位，也体现在2017年电力市场运行中，需要统筹应对，积极谋划转型。正是基于这个新定位和2016年工作基础，2017年政府工作报告将防范化解煤电产能过剩风险列为全年工作重点，逐级加大工作力度，问责落实。

2017年1月，国家能源局发布《关于进一步做好火电项目核准建设工作的通知》，并向11个省区下发《关于衔接“十三五”煤电投产规模的函》，要求停建、缓建一批煤电项目，涉及规模达到1.76亿千瓦。4月，国家能源局发布的《2020年煤电规划建设风险预警的通知》，对煤电项目核准建设提出更严厉要求：一是橙色与红色等级省份同等对待，都要缓核、缓建自用煤电项目，并在国家指导下合理安排建设投产时序 ;二是对绿色风险等级省份增加约束条件，将跨省区电力互济等因素纳入统筹范围 ;三是强调由国家统一安排项目核准与建设。7月底，国家16部委联合印发《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见》，编制2017年工作方案，将第一批煤电淘汰、停建、缓建目标任务层层分解，明确地方政府、企业责任人和实施细则 ;下发分省年度投产规模，严控新增煤电规模 ;开展自备电厂督查。

(七)可再生能源支持政策效果显现

“十三五”以来，积极消纳可再生能源已成为能源绿色转型的主要抓手和政府能源主管部门的重点工作。2017年初国家电网公司向社会承诺，力争到2020年将其经营区范围内弃风弃光率控制在5%以内，从根本上解决新能源消纳问题。主要措施包括：合理优化布局，大部分新增装机集中在中东部和南方地区 ;“三北”地区火电机组灵活性改造，且80%以上的自备电厂要充分参与系统调峰 ;大力推进电能替代，累计完成5000亿千瓦时以上 ;新能源跨区跨省送电等。

2017年前三季度，弃风、弃光率分别为12%和5.6%，同比分别下降了6.7个百分点和3.8个百分点，新疆、甘肃等重点地区弃风率分别下降了12.1个百分点和10.5个百分点 ;西南地区水能利用率同比提升约2个百分点，弃水电量同比减少35亿千瓦时。

我国可再生能源支持政策将从标杆上网电价逐步转向配额制，即“强制市场份额+绿色证书交易”。2017年2月，《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》发布，7月1日起可再生能源绿色电力证书认购工作正式开展。11月，《解决弃水弃风弃光问题实施方案》印发，正式提出实行可再生能源配额制。可再生能源补贴方式的市场化转变，目的是减轻国家财政压力，而发电企业的实际电价可能有所降低且波动变化，企业盈利预期的难度将增加。

(八)新形势下电力需求侧管理扩充新内涵

《电力需求管理办法(2017版)》要求牢固树立“电力的需求侧即是用户的供给侧”理念，切实发挥好电力需求侧管理的重要作用，推进供给侧结构性改革。新版《电力需求管理办法》从推进电力体制改革、实施电能替代、促进可再生能源消纳和提高智能用电水平等方面，将电力需求侧管理进一步扩展到节约用电、环保用电、绿色用电、智能用电和有序用电五个维度，极大地丰富了电力需求侧管理的内涵：不再是传统的电力需求侧概念，而是消费与生产协同互动的综合概念 ;电力用户不再是被动的负荷，而是主动参与的需求侧资源 ;不再是单纯依靠技术和管理手段，而是更多依靠经济激励和市场化手段。

电能替代工作迅速落实。2016年，国家八部委发布《关于推进电能替代的指导意见》，明确在北方居民采暖、生产制造、交通运输、电力供应与消费四个重点领域推进电能替代。2017年，安徽、福建、河南、湖南、云南、江西、山东、四川、重庆、陕西等多个省份，迅速出台落实电能替代的具体措施、重点推进领域和配套支持措施。

(九)“一带一路”高峰论坛搭建能源国际合作平台

“一带一路”是我国推动全球治理体系变革的重要抓手。四年来，我国与“一带一路”沿线国家共同打造了多层次合作机制，设立了亚投行、丝路基金、亚洲金融合作协会等新型合作平台。2017年，国际合作高峰论坛更为“一带一路”今后的发展搭建了长期、机制化的合作平台，论坛将定期举办，并成立论坛咨询委员会、论坛联络办公室等机构。

《推动“一带一路”能源合作愿景与行动》提出了共同构建绿色低碳的全球能源治理格局，推动全球绿色发展合作 ;倡议共建“一带一路”能源合作俱乐部，面向所有国家和利益相关方，推动各国间政策沟通和贸易畅通、加强能源投资合作与产能合作、增进能源基础设施互联互通、促进人人享有可持续能源、完善全球能源治理结构。未来，我国还将继续拓展参与全球能源治理的平台、途径和方法，包括双边能源联合工作机制、多边框架下能源合作、国际能源变革论坛等，这些都为国际能源合作搭建了机制性平台。

二、2018年能源环境政策展望

(一)能源“十三五”规划中期评估及滚动修编

2018年，国家能源局将启动能源“十三五”规划中期评估研究工作，可能涉及规划的滚动修编。预计规划评估和修编工作将全面贯彻落实党的十九大精神，根据过去两年来的发展实际更新各类能源发展目标，特别是风电、太阳能发电等非水电可再生能源发展目标。另外，地方也将积极贯彻落实党的十九大精神和中央经济工作会精神，调整相关规划目标，需要密切关注。

(二)化解煤电过剩产能任重道远

2018年全国能源工作会议已明确提出“大力化解煤电过剩产能”，作为深入推进供给侧结构性改革的重要内容。预计将从三个方面开展工作：一是继续实施年度风险预警机制，强化预警结果的约束作用，促进地方和企业科学有序规划建设煤电项目。二是继续做好化解煤电过剩产能后续任务分解，预计将出台第二批煤电淘汰、停建、缓建工作方案。三是调控政策将逐渐市场化和法治化，调控手段也将分类施策，避免一刀切。

(三)可再生能源配额考核即将启动

《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》明确，2018年适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易。《解决弃水弃风弃光问题实施方案》进一步予以确认，2018年《可再生能源电力配额及考核办法》也将发布。结合配额制考核的启动，国家在继续实施风电、光伏发电投资监测预警机制的同时，还将实行可再生能源电力消纳预警机制，切实提高可再生能源消纳水平。

目前，国家能源局正在按照党的十九大精神进一步研究可再生能源中长期发展战略和发展目标，有可能有较大幅度上调。初步设想是：力争到2035年，能源需求增量全部由清洁能源提供，可再生能源发展进入增量替代阶段。2035 ～ 2050年，全面构建以可再生能源为主体的现代能源体系，可再生能源对化石能源进入全面存量替代阶段。

(四)污染防治攻坚战继续推进

2013年，国务院印发了《大气污染防治行动计划》，明确了京津冀、长三角、珠三角等地区污染治理目标，考核期限是2017年底。今后三年将继续开展污染防治攻坚战，预计2018年国家将出台衔接行动计划，并将过去几年来形成的有效做法固化成机制，比如中央环保督察机制将持续深入开展。

目前，国家环保部正在梳理问题、总结经验，进一步完善相关机制和配套措施，研究制定中央环保督察相关法规，把中央环保督察长期坚持下去，并针对重点地区、重点行业和重点问题开展机动式、点穴式专项督察，同时积极指导和督促地方建立省级环保督察体系，通过省以下环保垂直管理改革制度抓紧推进。预计2018年可能会出台相关措施。

(五)全国碳市场将正式运行

全国碳市场建设已在2017年底启动，2018年正式试运行，到2020年力争建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国市场。煤电行业是温室气体排放大户，新的配额及市场交易规则将产生较大影响，提出较高要求。对于低效小型煤电机组，由于受分配基准线设定影响，可能面临较大的配额缺口，经营发展面临较大压力。