光伏重大政策点评：2018年，是终点还是起点？

【政策要点简析】

2018年6月1日，发改委、财政部、能源局联合发布《关于2018年光伏发电有关事项的通知》，要点如下：

(1)2018年普通光伏电站暂不安排，国家下文前各地不得安排需国家补贴的普通电站。

(2)分布式光伏开始进行规模管理，2018年安排10GW。5月31日及以前并网的分布式光伏项目纳入规模管理，未纳入国家规模管理的项目，由地方依法予以支持(SOLARZOOM注释：在2018年6月1日以后并网的分布式光伏项目不纳入国家规模管理，也就没有国补)。

(3)支持光伏扶贫，在各地落实实施条件、严格审核的前提下，及时下达“十三五”第二批光伏扶贫项目计划(SOLARZOOM注释：根据目前的政策，扶贫仅指“村级扶贫”，2018年以后不再有“集中式扶贫”的概念)。

(4)有序推进领者基地建设，今年视光伏发电规模控制情况再行研究。

(5)鼓励各地根据消纳条件和相关要求自行安排各类不需要国家补贴的光伏项目。

(6)自发文之日起(SOLARZOOM注释：2018年6月1日起)，新投运光伏电站、“全额上网”分布式光伏上网电价降低至0.50/0.60/0.70元/度，“自发自用、余电上网”分布式光伏全电量补贴降低至0.32元/度，村级扶贫电站(0.5MW以下)标杆电价不变。

(7)普通光伏电站必须竞争性招标，户用光伏外的分布式光伏鼓励竞争性招标，竞争性招标要将上网电价作为重要竞争优选条件。鼓励地方加大分布式发电市场化交易力度(SOLARZOOM注释：这条政策不具有可执行性，因为分布式发电市场化交易力度由电网公司确定，电网公司并没有参与出台本政策，而2017年至2018年一季度，全国电力市场化交易比例稳定在20%左右，可见电力市场化改革进入了“深水区”)。

【政策点评】

（1）本政策出台的背景情况是：

a)2016年12月，能源局对各地违规“先建先得”的情况予以了严厉批评;但在各种原因下，能源局却在2017年7月推翻了2016年12月“先建先得项目指标从17年指标中扣除”的政策，不仅确认了上述指标，而且还下发了2017-2020年的指标，由此导致2017年装机规模的“暴增”和补贴缺口的“暴增”。

b)国家可再生能源基金的资金缺口截止目前已经超过1000亿，而在2-3年的短期内解决补贴缺口问题的各种可能性已基本丧失。

c)2015年3月后并网的项目除扶贫项目外均未纳入补贴目录，至今已经超过3年。

d)能源局新能源领域相关负责人过去一段时间内完成了人事变更。

（2）SOLARZOOM智库认为，本次政策的意图是：

减少增量项目补贴缺口，使光伏产业更加健康发展。(SOALRZOOM注释：从国家的角度看，健康发展不等于快速增长或加速度增长，而是风险可控的增长。但对于光伏产业和资本市场而言，对于“健康”的理解显然不同)从财政部参与本次发文的角度看，我们的这种估计是站得住脚的。

（3）本次政策的严厉之处在于：

a)屋顶全额上网分布式光伏、自发自用分布式光伏原先是不要指标的，而6月1日以后则纳入指标管理。今年只给了10GW的分布式指标，而且大部分在一季度已经完成。

b)降电价的频率缩短至了5个月，且采用“突然死亡法”，不再给“宽限期”。

c)普通电站暂不安排、领跑者“视情况而定”。

（4）SOLARZOOM智库对2018年光伏全国新增装机量的预估调整为：29－43GW。

具体拆分如下：

a)2017年普通电站指标项目在2018年完成或统计入2018年的：6GW，

b)2018年分布式光伏项目(含屋顶工商业全额上网、屋顶工商业自发自用、户用)：10GW，

c)普通电站：0-14GW(SOLARZOOM注释：当前暂不安排，后续是否重启不确定)，

d)领跑者基地：6GW，

e)村级扶贫：4GW，

f)特批的输电通道配套及示范项目：3GW。

需要说明的是，2017年底，SOLARZOOM智库的预估量是51GW，主要的下调量在于三部分，屋顶工商业全额上网分布式、户用分布式、普通电站(现在来看，2018年能否重启存在巨大不确定性)。

（5）考虑到2018年1－2月份的装机量（10．87GW）所反映的组件需求其实在2017年，而2017年1－2月份并没有特别巨大的量（3．40GW），因此，2017年国内实际光伏设备需求约为60GW，而2018年国内实际光伏设备需求约为19－33GW。从国内光伏设备需求的角度看，2018年相比2017年的增速约为－68％至－45％。

（6）对于收益率的测算：本次政策中0．05元／度的补贴下调，对于普通电站项目而言，需要系统成本降低0．40元／W左右方能保证IRR恢复到此前水平。但这种测算的意义不大，原因是：

a)普通电站都是要竞电价的。

b)光伏产业如果出现系统性风险，即使组件价格下跌导致理论IRR恢复，可能也没有运营商再愿意投新项目。

c)能源局对普通电站项目的态度是“暂不安排”，何时重启不太清楚。

（7）2017年年中以来，SOLARZOOM智库以各种方式提示光伏产业风险，主要逻辑在于补贴缺口问题难以解决。2018年1月，SOLARZOOM智库更是撰写了8000字的深度报告《是季节性扰动还是趋势性变化——论光伏行业所处的周期位置及政策呼吁》，向金融市场的客户重点提示了产业风险。

目前来看，行业主管部门正以“主动刺穿泡沫”的方式来规避更大的补贴缺口风险，并验证了我们前期的预判。鉴于当时的深度报告可能造成行业恐慌，我们并没有公开发布，敬请谅解。但如果各位读者有需要，可以向SOLARZOOM智库有关同事索取当时的深度报告。

（8）从行业长期健康发展的角度看，虽然本次光伏产业政策较为严厉，并且可能导致对行业参与者而言非常不利的后果，但确实是“无奈中的最佳选择”。如果行业主管部门坐视当前行业风险而不顾，虽然能让现在的行业参与者好受一些，但对国家的总盘子而言，必然会引发更大的风险。