中国输配电价监管存在的问题及其对策

输配电价是电网经营企业提供接入系统、联网、电 能输送和销售服务的价格总称。输配电通过物理电网进 行的，其生产函数呈现的是规模报酬递增状态，单个企 业能比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提供 同样数量的产品（沃特森），否则就会造成不合理的资 源配置[1]。输配电业务的特殊性质和价格在市场中的杠 杆作用要求政府部门必须对输配电价进行监管。 首先，输配电业务自然形成的垄断性质在短期的技 术条件内不会发生改变。垄断行业可能有凭借垄断地位 抬高市场价格获取利润的倾向，也可能使企业忽视对内 部生产效率的刺激。其次，输配电服务有公共产品的性 质，关系到国民经济的健康发展和国内居民的正常生 活。再次，我国输配电企业为国有性质，沉淀成本使输 配电企业在为社会提供输配电服务、关注社会福利分配

效率的同时不得不考虑如何回收投资、扩大生产的问 题。 要进行深入的电力体制改革，必须有一套完善的可 供检验的输配电价监管机制，使得输配电领域能够灵活 应对市场的变化，充分利用价格机制的调节作用，与发 电侧和售电侧形成良性的互动和协调，从而存进整个电 力行业和电力市场健康发展。 2 输配电价监管存在的主要问题 

输配电价监管是一个监管主体与监管对象不断互 动和影响的过程，因此要深入认识监管政策存在的问题 不仅要从监管主体入手，也要对监管对象进行分析。电 力体制改革开展以来，监管部门和电网企业在完善输配 电价格监管方面都存在一些亟待解决的问题。 

2.1 输配电价监管机制不健全 监管主体的问题主要体现为监管机制不健全。一方 面，没有具体且有指导性的法规政策，另一方面缺少权 责界定清晰并集中有力的监管机构。 2.1.1 输配电价监管政策工具不足 《中华人民共和国电力法》对输配电价问题鲜有提 及，仅在宏观方面规定了电网运行、调度的原则，不能 够形成具体的指导作用[2]。指导输配电电价监管的主要 是《输配电成本监管暂行办法》（以下简称《办法》）。 《办法》对输配电成本的监管范围和监管措施同样做出 了规定，其对现实的指导作用仍然十分有限。 《办法》对成本监管中的重要环节尚未做出象征性 的说明并不够具体。在价格信息沟通方面，规定“输配 电成本信息报送办法由电监会另行制定”，但目前尚未 制定。而且电网企业只需对成本信息存在的问题进行说 明，而不是对所有报送的信息加以说明。这不利于督促 电网企业合理之处成本，也不利于监管部门对输配电成 本支出形成系统了解。在输电成本核算方面，《办法》 要求电网企业建立健全输配电成本核算制度和成本控 制制度，只需向监管部门备案即可。输配电行业有自然 垄断行业特征的，使被监管企业自己制定监管规则也有 不合理之处。 独立输配电价格的构成，除了《办法》中强调的输 配电成本外，还有其他诸如固定资产折旧、输配电线损、 建设基金和补贴等多种影响价格因素，但未在相关的政 策中得到体现。总体来说，我国目前输配电价监管政策 的现状却是原则性法律未出台，操作性法规不详尽，指 导性政策不完善。 2.1.2 输配电价监管主体不明确 从机构设置上来看，国家电力监管委员会（以下称 电监会）是负责我国电价监管、电力体制改革的主要机 构。但从内部看，电监会的职能发挥有限；从外部看， 电监会又与其他相关的监管机构产生职能权责上的冲 突。电监会的职责中有明确一条是“根据市场情况，向 价格主管部门提出调整电价的建议”，实际上，电监会 成立之初就没有定价权和调配权。国家电力公司拆分为 11 家中央企业后的归口单位是国务院国有资产监督管 理委员会（国资委），而价格调整和电力项目的审批权 力则掌握在国家发展改革委员会（发改委）手中，在具 体的调整价格政策、税收政策等方面又需要在国家财政 部的配合下开展具体工作。国资委、发改委、财政部将 电力实质职权占据并分而治之[3]。 电监会设立本是以市场监管的手段去博弈以往行 政监管手段，在市场运行机制出现难以解决的问题时通 过监管手段加以弥补。儿现在电价监管（包括输配电价）

仍然是通过行政手段实现的。同时，多个部门对电力行 业的交叉管辖造成了政策和职能界限的混乱，政出多 门，经常出现的“政策吵架”现象也降低了监管效率。 可以预测的是，输配电领域一旦放开，现有的输配电价 监管必然会因政策工具不足、多部门重叠管辖而产生混 乱。 

2.2 电网公司没有独立的输配电价格 

价格是价值的体现形式，资源在需求和供应者之间 重新分配的过程中，价格是重要的变数之一，有着重要 的调节意义。在自然垄断行业，产品和服务的需求弹性 较低，因此价格的调节作用不明显；缺乏竞争环境，价 格对效率的刺激作用大大减弱。当前世界各国的电力改 革中对价格工具的运用是政府监管自然垄断行业的重 要手段。严格意义上来说，我国输配电领域并没有完全 与发电侧和需求侧分离，因此并不存在“输配电价”。 而基于独立价值而得出的独立价格才能成为监管的有 效工具，我国输配电价监管存在的最主要问题即为没有 独立的价值体现。 我国上网电价以电厂的生产成本为依据，主要在市 场中形成，售电电价主要由监管部门制定。输配电价主 要由销售电价除去平均上网电价和线损推算而来，并没 有独立的核算办法和价值体现[14]。电力体制改革的当 务之急是尽快建立发电电价、输配电价、售电电价分别 独立核算的“三段式”电价体系。 作为自然垄断特征极其明显的输配电业务，没有独 立的价值体现会为电网企业的发展产生不良的后果。基 础设施产业价格管制的三维政策目标体系是社会分配 效率、最大生产率、企业发展潜力[4]。缺少独立的价值 体现，使得这些目标的实现面临更多阻碍。 2.2.1 输配电价在电价结构中的比重较低不利于社会 分配效率 输配电价格水平的高低取决于其在整个销售电价 中的比例。根据《2010 年度电价执行及电费结算情况通 报》，2010 年上网电价在整个销售电价中的比重是67.32%，而包括线损在内的输配电价则只占到36.22%。 与电厂建设的投资-价格比例相比，输配电价格在 整个价格结构中也处于弱势。根据《2010 年电力监管年 度报告》，我国2010 年电源建设投资 3641 亿，电网建 设投资 3410 亿[5]，电源建设和电网建设的投资几乎各占 一半，如图 1（由国家电监会《2010 年度电价执行及电 费结算情况通报》、《2010 年电力监管年度报告》整理 而得）所示。但在价格比例上，上网电价所占比重却将 是输配电价的一倍之多。图 1. 2010 年电源与电网建设投资比例和价格比例 

价格水平的高低是衡量凝结在商品和服务中的价 值的标尺，但在自然垄断行业里，价格水平合理与否则 不能通过微观经济学中的均衡价格来衡量。电价水平的 浮动不以市场信号为导向，而是受监管部门调控的影 响。合理的电价水平，应该在确保社会福利得以公平分 配的前提下，保证自然垄断行业有一定的盈利空间以实 现固定成本和变动成本的回收，并在最大限度内降低成 本，提高生产效率。 2.2.2 输配电价水平不利于提高企业发展潜力 我国的电价结构中呈现的是输配电比例较低的不 合理结构，因此输配电价的水平相对于上网电价而言也 是较低的。 

表 1（由《2010 年度我国各省（区、市）电网企业 平均输配电价统计表》和《2010 年度我国各省（区、市） 发电企业平均上网电价统计表》整理而得）显示了 2010 年我国各省市上网电价和输配电价的绝对值，从不同层

次的对比来看，输配电价都要低出上网电价很多。 多年来“重发轻送”的倾向导致电网建设滞后于电 源建设，电网结构薄弱 [6]（35）。而较低的输配电价格则 导致电网企业没有足够的能力在企业内部实现资金的 积累，在改善电网建设滞后方面存在困难。 在电价水平较低的情况下，仅靠电网公司自身积 累，显然并不能满足巨大的电网投资需求。我国电力市 场处于发展期，电力供应尚有缺口，投资和建设费用较 高，因此电价监管的目标应以回收成本和提高效率为主 [7]。监管者既要考虑使电网公司需要保证大量“沉淀成 本”的回收，也要考虑投资者的回报率水平，否则就会 限制电网企业的发展。 2.2.3 输配电价水平的浮动不利于提高大生产率 价格水平的变动要根据社会平均生产效率和市场 的供需情况决定，即使在需求弹性较低的自然垄断行业 里，价格水平也应该根据企业的生产效率的变化而上下 浮动。这种源自企业内部的推动力会使企业更加关注减 低成本，从而创造更大的利润空间。 这种机制使输配电价水平的变动受电网企业以外 因素控制，电价水平的高低是由上网电价和销售电价的 变化来决定。输配电价格承受着来自上网电价和销售电 价两个方面的利润和风险转移，一旦电厂企业因为竞争 不充分而导致价格过高或者监管部门为了更大的社会 福利而降低售电价格，输配电企业都要承担价格风险。 输配电企业的成本核算没有独立导致没有衡量生 产效率的明确标准，价格的浮动不受内部效率的影响。

长此以往，电网企业必定会失去对提高生产效率、降低 生产成本的积极性。加之不合理的电价结构和较低的输 配电价水平，会使电网企业在长时期内陷入维系自身发 展的困境。 

Table 1. The average on-grid tariff, transmission and distribution prices of China's power grid enterprises at the provincial level in 2010 表 1. 2010 年度我国各省（区、市）电网企业平均上网电价、输配电价统计 

单位：元/千千瓦时 北京 天津 河北(北） 河北(南) 山西 山东 内蒙(西) 内蒙(东) 

上网电价 479.6 405.2 385.1 389.6 326.7 417.9 277.5 312.5 输配电价 233.5 189.4 107.6 133.9 125.6 140.8 105.4 145.1 辽宁 吉林 黑龙江 陕西 甘肃 青海 宁夏 新疆 上网电价 388.6 367.8 368.9 335.5 266 214.7 271.9 251.3 输配电价 223.3 186.8 192.5 153.9 124.8 145.2 114.6 221.5 上海 浙江 江苏 安徽 福建 湖北 河南 湖南 上网电价 478.3 474.7 441.2 397.2 400.3 382.7 384.2 385.5 输配电价 239.7 158.9 149 130.9 136.2 200.1 96.72 173.8 江西 四川 重庆 广东 广西 云南 贵州 海南 上网电价 412.8 312.5 368.9 504 365.2 273.8 317 415.9 输配电价 176.3 182.3 200.2 202.7 129.8 133.1 196.9 266.1 

 

3 英国输配电价监管实践及经验 

英国在电价监管方面的最高限价模型和最大准许 收入模型作为自然垄断行业的管制范本对我国“逐步向 成本加收益管理方式过渡”有启示意义。 

3.1 英国最大准许收入管制模型的实践 

英国实行私有化改革后颁布了《电力法》，使输配 电成为独立产业组织结构。天然气和电力市场办公室 （Office of the Gas and Electric Market, OFGEM) 是主 要电力监管机构。对于输配电价监管，英国采用的是最 大准许收入管制模型。 这一管制模型的实质是由OFGEM确定的垄断业务 的最大准许收入（Maximum Allow Revenue，MAR）。 通常包含了垄断企业上一期的收入，然后再按通货膨胀 率与生产效率增长的百分比之差（RPI-X）进行调整。 最大准许收入由成本、折旧、资产回报、等构成，其中 资产回报仍按投资回报管制模型中的投资回报确定[8]。 若企业本期的允许收入为 MARt，则下期的允许收 入 MARt+1 为： MARt+1=MARt(1+RPI-X) (1) 英国还制定了更为细化的监管政策。价格控制审查 制度（TPCR 和 DPCR）是 OFGEM 为了更好地实现对 输配电价格的管制而制定的。以 5 年为一个周期， OFGEM 在上一个周期预先核定下一周期最大收入，电 网运营商不得超过当年的限额，以此激励电网运营商降 低运营成本，提高运行效率。为了成本核算框架更加科 学合理，OFGEM 于2001 年颁布了管制会计指南，并强 调其优先权。管制会计指南将成本分为直接成本和间接 成本两类。在固定资产的界定上，OFGEM 实行“以资 本化为基础的管制资产机制评估”，资本化支出（几种 特定支出）计入到输配电业务的固定资产，并非经营性 资本支出（购买电脑等）不计入管制资产价值（RAV） [9]。OFGEM 专门制定了对成本信息报送的监管制度以 克服自然垄断行业信息不透明、不对称，要求输配电企 业通过管制报告集（Regulatory Reporting Pack, RRP）将 输配成本上报监管部门，同时对数据情况进行解释。 OFGE要提前就报告集中的每张表如何填写进行说明和 补充。 

3.2 英国输配电价监管经验 

我国现电网建设相对滞后，对于在输配电价监管领 域即将推行的成本加收益监管模式，英国国的实践能够 在制度完善和价格独立方面为我们带了许多启示和可 供学习的方法。 

首先，在政策架构完善方面，英国专门制定了针对 自然垄断行业的管制性会计指南，用以解决普通核算准 则所不能解决的问题，这就为电网企业的成本核算提供 了基本框架。信息报送集最大限度地克服了垄断行业信 息不透明的困难。通过一些列数据和解释，监管部门会 对被监管企业形成最为全面的了解。 其次，在激励输配电企业降低成本、提高效率方面， 英国监管部门对于准入成本和监管资产有了较为严格 和详细的定义，由监管部门界定准入成本的具体构成避 免了在核算中的交叉和混淆，以便清晰明确的核实电网 企业所投入的成本。 再次，在收入的构成部分中，有一项以管制资产为 基础的资产回报，这对我国现阶段的输配电监管改革有 着重要的启示。目前我国电网建设资金有较大的缺口， 而在收入中加入固定资产回报收入一项，会为电网建设 吸引更多的资金，改善电网建设滞后的现状。 4 改善输配电价监管现状的政策建议 

要改善我国目前输配电价监管中存在的问题，要从 政府监管部门自身入手，也要使监管部门科学引导输配 电企业在经营过程中核算成本，提高效率，同时推进电 力市场化改革，系统地完善输配电监管的政策。 

4.1 完善输配电价监管主体的监管机制 

监管部门首先要建立健全输配电价监管体制，完善 监管政策，理顺监管主体职能和权责。一方面，监管部 门应在当前政策的基础上从政策细化和政策补充两个 方面完善，提高政策的针对性、指导性、系统性；另一 方面，应尽快理顺目前我过电价监管的主体，组建权力 集中的监管部门，推动电力市场化改革。 首先，应制定不同于一般竞争性企业的管制性会计 准则，使输配电企业的成本核算更加规范透明。还需完 善信息的报送制度，对报送信息的相关内容、程序等作 统一要求。此外应将影响输配电价形成的除成本之外的 其他因素考虑进来，并对影响输配电价形成的这些因素 加以规范。 其次，应该整合电力监管的职能和权限，成立能源 大部乃至能源监管委员会。为了保有电力体制改革成 果，继续推进输配电监管体制改革、完善输配电价监管 方式，由一个集中而强势的监管部门在目前具有自然垄 断性质的输配电行业进行监管十分必要。要通过输配电 价改革推动电力市场化改革，必须要有一个具备一定行 政层级和权力的机构来对多方的利益进行分配和协调。 

4.2 引导输配电企业形成独立价格 

 

从被监管者的角度来看，输配电企业形成自己独立 的价格体系是当务之急。 第一，应重新清理核算输配电企业资产，尽可能实 现主辅分开、输配分开。较高的资产负债率促使输配电 行业考虑债务性融资和权益性融资结合的筹资方式。从 长期看，要想明显提高电力行业的效率和服务水平，必 须在电力领域引入包括私人资本在内的多种成分的投 资，优化电力企业和投资结构，实现产权多元化[10]。 第二，具体核算输配电成本尚未前提是选择适当的 成本核算办法。边际成本、平均成本、综合成本等几种 方法各有优缺，在具体的使用该过程中也会产生不同的 效果。确保目标不冲突并确定优先顺序，才能保证所采 取政策在长期内的合理性和有效性[11]。 第三，可根据区域间比较竞争理论尝试构建我国输 配电价监管模型，以最大限度的实现自然垄断行业中的 竞争。国家电力公司解体后，可以根据南方电网的价格 水平估算国家电网的实际成本，反过来南方电网的价格 水平也就是国家电网被允许的价格水平[12]。这种做法可 以较好地解决监管过程中存在的信息不透明、不对称问 题，对我国目前输配电价监管有着巨大的指导意义。 

4.3 进一步推进电力市场化改革 

对电网用户进行科学的分类也有助于解决输配电 价监管中存在的一些问题。大电力用户对于独立输配电 价格和电力批发市场的形成具有推动意义。在电力批发 市场已经发育成熟的国家，大电力用户采取“直购电” 的方式采购电力。直购电是电厂企业和终端用户之间直 接开展交易，电网只收取特定的输配电费。这种购电方 式能降低大电力用户的用电成本，也能促进输配电独立 价格的形成和输配电企业更大程度的参与市场竞争。直 购电的推行是未来电力市场的趋势，因此也被看做电力 体制改革的举措之一。为了使输配电价监管有全面科学 合理的机制，监管部门应以充分的论据和严格的标准界 定直购电资质，试点工作中总结问题和方法，为电力市 场化改革的推进和输配电价监管机制的完善奠定基础。 此外，还可通过合理划分电网用户的方式实现社会 福利的分配却不利于输配电网企业的可持续发展。在未 来独立的输配电价格形成的时候，应部分地放弃这种带 有市场管理色彩的用户分类方法，逐步引入以客户价值 大小为衡量标准的电价因素，例如在市场经济发达地区 偏重于电网用户的市场价值，而在市场经济不发达的地 区偏重于社会福利等等。