从增量配电27号文的变化看增量配电业务改革

国家发改委、国家能源局于1月7日印发的《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》(发改经体〔2019〕27号)业界已经期待了近10个月。该文件的征求意见稿是去年3月20日印发的(发改办能源〔2018〕356号)，当时该文件在业界引起了高度关注和强烈反响。

这10个月来增量配电业务改革经历了什么?正式印发版本和征求意见稿相比有些什么显著变化?增量配电业务改革的推动还缺少哪些措施?这里是我们的一些回顾和思考。

一、356号文出台的背景

356号文(即《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》的征求意见稿)是2018年3月20日印发的。当时增量配电业务改革已经推行了一年半时间，但总体进展缓慢：

第一批试点项目鲜有落地的案例;

第二批试点项目报送积极性下降(数量和质量都不如第一批);

尽管国家发改委、国家能源局在《关于加快推进增量配电业务改革试点的通知》(发改办经体〔2017〕1973号)中提出了“增量配电业务改革试点项目要实现全国地级以上城市全覆盖”的要求，但从各地报送第三批试点项目的情况看形势仍然没有改观;

专门建立的“每半个月上报一次增量配电业务改革试点进展情况”机制收效甚微;

国家发改委、国家能源局于2018年3月13日印发的《增量配电业务配电区域划分实施办法》也历经了半年多的征求意见，最终一些重要措施被删除，比如“电网企业作为参股方时，原则上不得通过资产入股的方式形成绝对控股”。

二、356号文的创新措施

356号文可谓亮点纷呈，许多措施直指要害。在当时比较新的提法包括：

“电网企业已经获项目核准，但在核准文件有效期内未开工建设，视为增量配电项目”

“电网企业不得未经核准擅自开工建设配电项目，违规建设配电项目不属于电网企业存量配电设施”

“处于试点范围内，电网企业已获核准并开工，但试点批复时实际完成投资不足10%的项目，应纳入增量配电业务试点”

“由于历史原因，地方或用户无偿移交给电网企业运营的配电设施，其资产权属关系依据相关法律确定后，可纳入增量配电业务试点”

“各地可以根据需要，开展具备配电功能的规划内220千伏增量配电业务试点，试点范围不限于用户专用变压器”

“地方能源主管部门切实履行规划管理职能... ...对于园区类试点项目，经授权或提出申请可由园区管委会或区县政府代为履行”

”规划职能不应委托电网企业或任何潜在投资主体代为履行”

“增量配网规划编制设置重复建设辨识环节“(该文件还详细列出了量化的判断标准)

”规划方案由政府组织评审。在规划评审阶段，由第三方咨询机构在评审结论中对是否存在重复建设给出明确意见“

“鼓励试点范围之外的电网存量资产参与增量配电业务改革试点”

“不得以绝对控股增量配电业务项目作为配合增量配电网接入及配电区域划分等工作的条件”

“鼓励增量配电网项目业主在配电区域依托资源条件和用能需求建设分布式电源”

三、27号文出台的背景

从2018年年中开始，国家发改委、国家能源局对各地开展了督导调研、约谈等一系列工作。在2018年下半年，国家发改委、国家能源局又相继建立了“试点进展情况每月通报制度”和“直接联系项目定期直报制度”。然而，这些措施都未能扭转增量配电业务改革推进缓慢的状况：

第一批试点项目大部分陷入停滞;

部分项目主体中的社会资本退出或正在寻求退出;

第二批和第三批试点项目大部分尚未启动;

因参与投标的企业数量不足而导致项目业主招标流标的情况频现;

第四批试点项目报送正在推动，且鼓励“将试点向县域延伸”，但各地观望情绪浓厚;

四、27号文新增的创新措施

相对于356号文，27号文(即《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》的正式印发版本)更加全面地覆盖了推动增量配电业务试点项目落地的各方面，其中也有一些新提法：

“增量配电试点项目业主应委托具备资质的专业机构编制项目接入系统设计报告，由地方能源主管部门委托具备资质的第三方咨询机构组织评审论证，论证过程应充分听取电网企业意见”

“在试点项目获批至项目业主确定的过渡期内，为满足新增用户用电需求，经地方政府批复后可由电网企业先行投资建设配电设施并运行维护，也可由地方政府指定企业先行建设配电设施，并委托有能力企业运行维护。待项目业主确定后，先行建设的配电设施可选择折价入股或转让等方式进行处置”

“试点所在地能源主管部门可向当地电网企业发函收集必要的规划编制信息，电网企业应在十五个工作日内复函并提供相关资料”

“支持增量配电网企业在保证配电区域内用户平均配电价格不高于核定的配电价格水平情况下，采取灵活的价格策略，探索新的经营模式”

“增量配电网并网运行时，按网对网关系与相关电网调度机构签订并网协议。增量配电网项目业主在配电区域内拥有与电网企业在互联互通 、建设运营 、参与电力市场 、保底供电、分布式电源和微电网并网、新能源消纳等方面同等的权利和义务”

五、27号文删除的重要内容

27号文还删除了一些提法：

“试点范围內可以包括存量和增量配电网资产”

“鼓励试点范围之外的电网存量资产参与增量配电业务改革试点”

“鼓励增量配电网项目业主在配电区域依托资源条件和用能需求建设分布式电源”

六、当前进一步推进增量配电改革所急需的关键措施

从27号文对356号文的内容调整来看，27号文更聚焦当前阶段所面临的问题。该文件的出台将有助于增量配电业务改革的推进，特别是第一批试点项目的落地。

美中不足的是，27号文回避了当前阻碍增量配电业务改革的一个关键问题：配电价格空间不够导致配电投资长期无法收回。这个问题的根本原因在于当前改革环境的限制：

省级电网和增量配电网按照接入电压等级的省级电网输配电价结算;

长期形成的交叉补贴机制导致了输配电价在电压等级间的差额太低;

在当前“降成本”的大方向下，增量配电网内的用户终端电价不可能超过当地目录销售电价;

早在2017年底，国家发改委就认识到了这个问题，并在其印发的《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见的通知》(发改价格规﹝2017﹞2269号)中提出了一个解决方案：“不同电压等级输配电价与实际成本差异过大的，省级价格主管部门可根据实际情况，向国务院价格主管部门申请调整省级电网输配电价结构”。

然而，该建议在实际操作中的困难很大。当前比较可行的方案有两个：

大部分省区可以利用2019年重新核定省级电网输配电价的机会，优化输配电价的结构，并同步调整销售电价;

在省级电网输配电价的结构调整到位之前，暂时调整省级电网和增量配电网之间的结算方式。