9号文：巨变前夜

曾任能源部国际合作司司长和国家电网公司顾问的谢绍雄则认为，今后电网的发展趋势还可能是进一步整合而不是拆分，电力改革似乎应当顺应这个潮流。电力体制改革存在“体改先行，制改滞后”的问题，一直以来，人们比较热衷于谈论解体，却较少认真研究甚或回避改制。厂网已经分开，而作为市场化改革核心的电价机制、项目审批机制和监管机制却迟迟没有到位。如果这样继续下去，只恐改革成本会越来越高，甚至会偏离建设和运营具有中国特色的安全、高效和环保的电力系统的根本目标。

场外的论战只是改革博弈的一个缩影，更激烈的争论在会议室内。直接参与讨论的包括国家发改委体改司，运行局，价格司，基础产业司以及国家能源局法改司，市场监管司，电力司和新能源司。企业方面则包括两大电网公司和五大发电集团。

会议室内主要分为两派，有的观点是继续进行体改，延续五号文确定的改革路径，下决心组建实体化的区域公司，进行输配分开。这一方案的阻力可想而知。另外一种观点认为应当审时度势，侧重机制的改革，侧重理顺价格机制。最终的走向是以电力直接交易为电力改革突破口加之推行售电侧改革。

2014年伊始，电改的推进开始真正发力。年初，国家能源局公布《2014年能源工作指导意见》，其屮明确提出己将“推动尽快出台进一步深化电力体制改革的意见，积极推进电能直接交易和售电侧改革，推进输配电价改革，提出单独核定输配电价的实施方案”，透露了此轮电改方案的基本框架。

2014年4月18日，国务院总理李克强在新一届国家能源委员会首次会议上，对电力市场改革提出的任务是“加快电力体制改革步伐，推动供求双方直接交易，提供更加经济、优质的电力保障，让市场在电力资源配置中发挥决定性作用。”直接交易改革是唯一提到的具体改革事项。

2014年6月13日，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上要求，积极推进能源体制改革，抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案。高层对第轮电改正式发出了号令。

业界人上把这两次重要会议并称“能源两会”。此后电改开始全面提速。

这一争论决定的走向，让地方政府成为意外的赢家。在征求意见阶段过后，他们开始以强势的姿态参与改革。在上一轮改革中，他们是被改革者之一，现在他们的身份即将转换为改革的重要执行者。

回溯三十年改革历程，电力行业最大的博弈在于中央与地方之间，以及中央政府的执行工具(电网企业和发电集团)与地方利益之间。

上一轮改革预定的其他步骤难以继续，其中重要的原因是“未能实施并实现省为基础的改革”。持这一观点的人不在少数。

在行之有效的治理体系中，省级电力管理部门负责全省电力事业的监督管理。省级政府在诸如电力投资、资产所有和分电等方面的利益所在，自然也投以更多关注。

与2002年启动的改革不同，此次酝酿中的改革思路或是对国情的回归。然而，从理想者的视角看来，这正是改革操刀者的局限之处--利益多元化的时期，不会有所有人都满意的改革方案。

2015年3月15日，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发[2015]9号文》正式印发。

核心内容可概括为“三放开、一独立、三加强”：有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划,推进交易机构相对独立，规范运行，继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究，进一步强化政府监管，进一步强化电力统筹规划，进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。

方案公布后，业界评价不一，有人感叹方案终于出台，并深感不易，有的专家称之为妥协的产物，处处互相矛盾，有的专业人士则说内容“令人眼前一黑”，有的人则表示谨慎乐观。

抛开改革理想和教科书的理论，这一方案蕴含最大可能性在于，它正面承认了“省为基础”，无论是输配电价改革直接交易推进、交易机构建立还是电力市场培育都给予省级政府相当的权限和任务。这些将会成为改革启动和未来新秩序运行时重要的动力之一。

在这一理念之下，或是有意，或是无奈，中央出台的改革方案以及中央主管部门印发的配套文件恰恰给地方层面的落地执行留下了不少空间。

电力交易机构组织形式就是一例。时任国家能源局法改司副司长刘刚对记者说：“关于交易机构的争论很激烈。电网企业说我把交易业务和电网其他业务分开，就是相对独立了,9号文就这么写的;发电企业和其他的参会单位就说，那不行，公共交易平台就应该独立。后来，文件就采取罗列式表述，可以这样、可以那样，可以是电网企业控股的，可以是子公司的，可以是会员制的，在实践中比较选择哪种模式更加合适。发电企业这样想，电网企业那样想，两个观点是对立的，把两个意见都写上去，留给实践去检验，这个文件就通过了。”而选择何种模式，地方拥有足够的筹码——交易机构的章程需要地方政府批准。

“这一次改革，把相当部分责任给了地方，也把相当权力给了地方，权责对等。”一位深入参与改革的电力专家说。

地方政府一旦被调动起来，就不容忽视。部分代表消费者权利的地方政府，成为打破电力行业原有利益格局的主要力量。

刘刚说，对于地方而言，电力改革能够直接带来红利。经济进入新常态，地方GDP增长变缓，为应对经济增长压力，许多地方也想通过电改降低实体经济的成本，特别是在一些资源大省，想把资源优势转化为经济优势，就要把电送到外面去，通过电改直接把电送到外面去。

在电改之前，电力价格是不能随意动的。实质拥有了这一权限后，部分省份再度走向了定向优惠，或者“割中央企业的肉向本地企业输血”。有的地方为了提升GDP，行政干预电力市场，保护地方高耗能企业。

中央主管部门对此回应说：“两害相权取其轻。”