冯来法:电价改革40年回顾与展望

2018-12-07 13:19:31 中国电力新闻网  点击量: 评论 (0)
持续改革电价形成机制,助力经济社会高质量发展——电价改革40年回顾与展望改革开放40年以来,我国电力工业发展取得了举世瞩目的伟大成就,

冯来法:电价改革40年回顾与展望

持续改革电价形成机制,助力经济社会高质量发展

——电价改革40年回顾与展望

改革开放40年以来,我国电力工业发展取得了举世瞩目的伟大成就,电价改革功不可没。笔者作为从业二十余年的电价改革亲历者,深切感受到在每个电价改革关键阶段,电价改革决策者和执行者以勇于担当的政治觉悟、高度负责的专业精神、直面问题的非凡勇气,成功推出并实施了一系列重大改革政策,干一项、成一项,保障了电力工业可持续发展,满足了经济社会日益增长的电力需求。相比世界各国,我国电价改革基本没有走弯路、回头路,以显著低于发达国家的电价提供了接近发达国家的供电保障能力、电力普遍服务水平和清洁电能供给能力,并有力助推电力市场化改革。

一、电价改革在各个历史时期都发挥了关键性作用

回顾历史,电价形成机制承载着各方利益诉求,影响着电力行业发展格局,改革难度最大、争议最多。通过充分听取各方意见、反复酝酿解决方案,试点探索、总结推广,我国电价改革实现了“迈小步、不停步”,不仅有效化解了当前电价矛盾,也为未来深化电力体制改革奠定了基础。改革进程大体分为五个阶段。

第一阶段:完全管制定价时期(1978—1985年),核心是稳定电价、稳定供应。这个时期,我国刚刚经历文革,百业待兴,电力工业发输配售电一体、装备差、可靠性低、缺电严重、发展资金不足。为确保宝贵的电力资源用到国民经济发展的“刀刃”上,电价政策在稳定总体价格水平基础上,持续推动结构性改革,促进提高电力使用效率:引入国际普遍采用的两部制电价,激励用户提高用电负荷率,扭转了用电效率过低局面;出台功率因数调整电费办法,促进无功就地补偿;推广具有分时功能的电表,试点峰谷电价、季节电价,促进削峰填谷。通过一系列“组合拳”,发用电效率效益均显著提升,有力支撑了改革开放初期经济社会发展。

第二阶段:还本付息电价时期(1985—1997年),核心是鼓励投资、保障需求。80年代中期起,我国经济高速发展,各地均出现了严重的“发展等电”问题。为调动各方办电积极性,特别是鼓励社会资本投入到电力行业,政府放松上网环节价格管制,引入“还本付息电价”,核定能够覆盖融资成本、保障协议利润的上网电价、销售电价。还本付息电价政策的实施,充分调动了社会力量办电积极性,地方自筹和利用外资筹集的电力建设资金占比显著提升,促进了电力工业快速发展,缓解了供求矛盾。1985—1997年,全国发电装机容量增加2.92倍、发电量增加2.76倍,同时我国电力企业管理水平也得到较大提升。

第三阶段:经营期电价时期(1997—2002年),核心是避免价格过快上涨,扩大需求。1997年亚洲金融危机爆发,我国电力需求矛盾有所缓和,为调整电价政策提供了窗口期。上网电价方面,进一步突出投资主体的经营责任,将还本付息电价改为经营期电价,按经营期统筹考虑运营成本、税金与合理利润,既有利于引导投资,又抑制电价水平过快上涨。销售电价方面,实施了农电“两改一同价”改革,将农网经营成本在城乡用户中共同分摊,将之前农村普遍度电1元以上的价格降低到0.56元左右,极大提高了农村地区安全可靠经济用电水平,为后续村镇经济腾飞提供了电力保障。

第四阶段:标杆电价时期(2002—2014年),核心是事前定价、鼓励清洁能源发展。2002年。国务院出台《电力体制改革方案》(国发〔2002〕5号文),电力工业实现了全面的厂网分开、主辅分离。2005年,《电价改革办法》印发,燃煤机组上网电价形成机制由事后定价改为事前核定标杆电价,显著提升了投资效率。随后,标杆电价推广到风电、光伏、核电、生物质发电等领域,“一厂一价”历史终结。出台了征收可再生能源电价附加和上网电价退坡相结合的补贴制度,极大地促进了我国可再生能源的发展。至当前,我国新能源装机(含风电、太阳能发电)已超越水电,成为第二大电源;太阳能装机已接近风电;西藏、青海、四川清洁能源装机占本地电源总装机比例超过80%。

第五阶段:新一轮电力改革时期(2015年至今),核心是输配电价改革和降低用能成本。2015年,中共中央国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发9号文),确定了“三放开、一独立、三强化”的改革基本路径以及“放开两头、管住中间”的体制框架。三年来,我国电价工作按照9号文要求,建机制、推改革,成效斐然。一是形成了完整的输配电价体系。先后印发跨区专项输电工程、区域电网、省级电网、地方电网和增量配电网的定价办法,构建了科学的独立输配电价制度体系,核定了各级电网输配电价水平,适用于所有类型的电力市场化交易。输配电价改革成为我国首个全面完成的电力体制改革专项任务。二是有序放开发用电价格,市场形成价格比例快速提升。推动上网、销售环节政府定价快速向市场定价转变,促进了电力资源优化配置。2017年,国网公司经营范围内市场交易电量达12095亿千瓦时、占售电量的31.3%,预计2018年市场交易规模将超过14000亿千瓦时。三是以较低电价水平满足经济社会电力需求。2016年以来,国家通过降价、减税、清费、市场化等方式,年减轻用户用能成本超3000亿元。2018年实施的“一般工商业电价平均降低10%”政策,进一步降低了中小微商业企业用电负担,有力改善了营商环境。近日,世界银行发布2019年世界营商环境报告中指出,我国“获得电力”指标位列全球第14名,总体上已达到主要发达国家水平。

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