新电改三年展望

2015年3月15日，中发9号文的印发启动了新一轮的电力体制改革，至此，新一轮电改“三年级”了。新一轮电改蹒跚起步，客观上取得了很大进展，实践过程充分暴露了问题。改革永远在路上，三年时间仅仅是新一轮电改的序篇，是第一阶段。站在承上启下的时刻，有必要总结新一轮电改取得的成绩，分析负重前行的原因，展望进一步推动新一轮电改下阶段的工作安排。

一、新一轮电改取得的成绩

中发9号文内容非常丰富，从规划到价格，从运行到市场化均有纲领性的描述，业界把新一轮电改的要求具体化为“三放开、一独立、三加强”。新一轮电改的组织工作由各地政府按照行政管辖权先行先试，国家部委予以指导协调，在社会各界的关注下，经过努力取得了很大的成绩。

是电力是商品的观念深入人心。电力在我国一直扮演着经济调控手段、民生保障品、公共事业等多重角色新一轮电改开始以来，首先，社会各界普遍理解了电力虽然有特殊的物理属性，但是可以和一般商品一样交易，可以选择供货商和服务商，核定电价并不能保证准确反映电力的成本和价值，电力作为商品价格可以谈判，燃料价格的涨跌将带来电价的变动;其次，社会各界认识到由于电力即时平衡和不能大规模经济存储的物理特性，电力现货市场是电力市场建设的核心，电力中长期交易是市场主体平抑现货价格波动风险或锁定收益的導手段，这一认识也直接推动了电力市场现货试点工作在部分地区开始筹备最后，社会各界特别是电力用户认识到“电力部门”本质是电力生产、输送、分配、销售的企业，而非政府组成部门，用户才是真正的甲方和衣食父母，按照商业习惯属于“上帝”，社会各界还了解到发电企业和电网企业不是隶属同个企业，发电企业还分很多投资主体。剥去了电力神秘的面纱之后，社会各界特别是电力的消费者们，主体意识开始觉醒，逐步开始追求自己应得的合法权益，这成为新轮电改持续推动电力交易市场化的根本性动力，也是本轮电改区别于之前历次改革的显著特征之一。针对电力的商品属性，市场主体普遍达成共识：包括电力投资、运行定价在内的电力市场化，是我国电力工业发展的必然方向，解决了改革深化的方向性问题。

二是电力市场化人才快速成长。新一轮电改开始前，持续关注国际电力市场建设经验，持续进行电力经济理论研究的专家学者屈指可数。新一轮电改开始后，针对现代电力市场体系、电力投资体制、电力监管机制的研究成果层出不穷，海外专家回国创业或从业数量大大增加，大量的国内从业人员开始面向市场化寻求本职工作中遇到问题的答案。各种涉及电力市场化交易、售电业务、增量配网投资的论坛培训层出不穷。经过三年的培养沉淀，电力市场领域的“明白人”越来越多，为改革的进一步深化提供了一定的人才储备，准备了人才基础条件。市场化的头脑风暴，必将持续推动电力市场建设。

三是电力的圈子里多了一些新面孔。售电业务放开和增量配网投资主体多元化开始落地，为几十年不变的电力分配、销售圈子带来了很多熟悉的“陌生人”。目前，全国在交易机构公示的售电公司已达3000余家，除了发电企业、电力用户、传统电网企业背景的售电公司外，以传统涉电涉能(源)行业企业为母体的售电公司也已大量出现部分售电公司还由一些“跨界”的投资主体设立。电网、发电厂、用户为背景的售电公司大多已经开展竞争性的直接交易业务，其他售电公司开展业务的占比较低。售电公司的进入，活跃了直接交易，带动了各种营销方式的出现。截至目前，国家已经批准了两批增量配网项目试点。按照国家的计划，今年上半年要全国各地市全覆盖，中国的配电网项目投资第一次向社会主体开放。配售电业务引进的这些新主体，带有明显的“负熵”特点，没有电力系统的固有思维和历史负担，拒绝接受一些“潜在的排序和规则”，要求对等的经济地位和公平合理的商业秩序，成为了电力交易市场化过程中要求打破计划运行和管理体制最为坚决的一个群体。如同古诗所说的“问渠那得清如许，唯有源头活水来”，新主体为电力行业的持续健康发展带来新鲜血液。新主体加入电力圈，为电力行业带来的新的思维方式，成为新一轮电改持续深化的新动力。

四是部分公权力开始由新机构采用市场化方式执行。电力系统运行权与发电计划制定权均属于公权力。所谓的发电计划制定权，是指由于电力系统运行需要，要求电力电量平衡按照年、月、周、日进行提前安排的职责。在计划体制下，发电计划制定权表现为发电计划由政府和调度机构分配形成，年以下的发电计划制定权长期由电网企业代行;市场化方式下，发电计划特别是日以上的发电计划，由发用双方按照交易关系形成，也就是通常所说的电力中长期交易。新一轮电改要求组建相对独立的交易机构，作为交易平台，由发用双方通过中长期电力交易形成日以上的发电计划，电网企业代行的“部分发电计划制定权”逐步向交易平台转移。在过去的三年里，我国出现了第一个电网企业相对控股的交易中心、第一个收取交易费为运营发展费用的交易中心。虽然全国范围内到底需要多少交易中心尚无定论，各交易中心独立程度的争议很大，但是可以确定的是，这些交易机构将成为未来中国现代电力市场体系运营机构的萌芽，为电力市场化运营机构进行了组织准备。

五是传统政府电力计划部门职能开始转变。传统电力计划制度分为规划、核价、计划分配三大制度。规划管理可以保证整个系统的冗余度，确保一定时间内系统可用电源容量的充裕，其有效发挥作用的前提条件，是负荷预测的高准确性以及经济结构(增长方式)不发生大的改变;价格核定可以保证规划内的电源项目获得稳定的回报，在寿命周期内回收投资和收益，并给电源投资带来稳定的回报预期，有助于鼓励电源投资，其有效发挥作用受到测算利用小时和实际利用小时数偏离的挑战，一旦实际利用小时低于预计利用小时，则会大大影响价格管理手段的有效性;计划分配有助于公平地将规划、价格核定的目标落实，是以上两个管制职能落地的手段和保障制度。这三大制度就是我国电力工业在过去十年跨越式发展的制度保障。新轮电改开始后，各级政府执行这三大制度的部门，在认识到我国经济发展进入了转换发展动能的新阶段后，都在不同程度进行“职能退坡”，规划部门加快放权，尽力缩小核准的范围;价格部门对“放开的两头”不再核价，对于以往“拍板”方式协调的主体间价格矛盾，改为“提供平台、双方协商”，对于需要管住的“中间”(电网环节) 核定了省级电网输配电价和区域输电价;计划分配部门在三年里，已经在全国范围内平均放开发电计划达到四分之左右。电力计划部门对于市场化方向要求其从计划方式过渡为市场监管形成共识，自不自愿的都在寻找未来市场体系下自身职能的定位，这种共识与寻找实际上很大程度减少了新一轮电改的管理职能障碍。

六是传统电力企业主动或被动地开始转型。新一轮电改，首当其冲承受利益调整的是发电企业，发电企业逐步习惯了由跑政府要计划，改为“政府计划+跑用户”的生存模式，燃料管理、生产管理的效率都得到进一步提高，售电业务、增量配网业务、综合能源服务都成为发电转型的努力方向，发电企业交流这三项业务成为“时尚”。作为电力行业“龙头老大”的电网企业，虽然由于“电网物理上天然垄断”的特性，没直接受到市场竞争的冲击，但是在增量配网企业和售电企业以“鲶鱼”方式入场，积极开展“同质竞争”的压力之下，供电服务水平显著提高表现在供电公司高管联络用户频度加大、报装接电时间缩短、抢修及时性提高，特别是过去停滞不前的用户电网接收工作和发电企业垫资建设的送出工程接收工作明显提速。

“市场竞争将带来最好的用户感受”，这句话描述的情况正在逐步出现。

此外，新电改有力地促进了分布式能源、智慧微网储能技术、多能互补技术的发展。新一轮电改在取得成绩的同时，实践中也遇到了很大的阻力和障碍，各项改革工作并非一帆风顺。