令人困惑的天然气改革:电改能为其带来什么启示

2018-02-25 14:37:18 南方能源观察   点击量: 评论 (0)
天然气行业对于气改,却常常感到困惑甚至质疑,无论是改革的必要性、改革目标以及路径选择,至今难以获得共识。

  电力和油气改革是能源革命的重要内容。其中天然气市场化改革在国际上,又往往与电力市场建设并行推进。

  自全面深化改革启动至今,两大领域又面临截然不同的局面。电改拥有一批坚定的推动者,从事理论研究或参与实践、探索商业模式,碰撞多年后形成了“放开两头、管住中间”的改革框架。中发9号文印发至今,28项重点任务已有多项落地完成。然而,天然气行业对于气改,却常常感到困惑甚至质疑,无论是改革的必要性、改革目标以及路径选择,至今难以获得共识。

令人困惑的天然气改革:电改能为其带来什么启示

  电力与天然气有许多共通之处,产业链均分为发(产)、输、配、售四大环节,不易储存而格外注重消费端的匹配,也都属于规制经典理论中的能源产业,同样会存在由来已久的央、地博弈。不少国家对于电力和天然气两大产业的监管,甚至绑定在一起。

  历经上一轮改革,以及本轮市场化浪潮的初期探索后,电改的研究力量和理论体系显然更为充分。电改在得失之间的经验和教训,尤其是改革理念和方法论的探索,或许可以为即将启动的中国天然气市场化改革,带来一些启示。

  但是两大行业在国内市场的培育路径和行业特征并不相同。在电力市场中,电源点分散且产业链矛盾集中;而在天然气市场中,气源点集中而产业链矛盾分散,这都导致天然气改革在实际操作过程中的路径选择与权衡要素,比电改更为复杂。

  本质上,电力是二次能源,天然气是一次能源。电改可以幸运地在相对封闭的市场环境中运行、试错,且应用场景丰富。气改却不只是单纯的国内市场建设,产业本身还承担着地缘政治与大国外交功能。伴随不断提升的对外依存度,中国天然气产业又势不可挡地,将越来越多参与到全球市场当中。这都加大了天然气改革的复杂程度和不确定性。

  以电改为镜,认清关键共性与差异,有助于真正理解气改,及之于中国天然气市场不同发展阶段的功能。

  未有明确的顶层设计

  顶层设计是否明确,影响着市场主体对于改革的信心指数。毫无疑问,电改获得了业界以及跨界玩家的关注和信心,气改则却数度陷入僵局。

  电改一路走来,尽管存在反复争论,但最终方案步骤清晰、可期,基本规律有迹可循。最早可以追溯到国家电力公司提出的“四步走”计划。尽管由于国家电力公司的夭折而未能执行,但依旧为接下来的分步改革思路打下了基础。

  2002年第一轮电改,从优先解决供应矛盾入手,然后以强有力的电网为主体,保障执行普遍服务的功能。这个阶段,分离出来的五大发电公司彼此竞争且专注于生产业务,发电投资得到刺激,逐步缓解了电力供应不足的形势。与此同时,电网建设与终端销售合一的方式,使电网拥有强大的执行力和加速建设意愿。

  以“厂网分开”为主线的这一步电改,满足了中国经济发展高速增长期对于电力工业加快建设的需求。近几年,中国经济增速出现下滑并逐渐进入新常态,降成本、提质增效成为宏观经济的工作重点。如何通过进一步深化电力体制改革释放改革红利与活力,倒逼电力价格降低和电力服务水平的提升,就成为第二轮电改的主基调。

  相比之下,天然气改革从一开始就面临许多质疑。即使在顶层设计的节选版通稿发布后,也未能有所改观。

  2017年5月,业内期待已久的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》发布。在此前,这份文件的发布数度推迟。由于完整版仍未公布,外界依旧难以从这份通稿当中,准确读取天然气改革的目标和具体路径。由于当时包括管道如何独立的重点议题仍在研究当中,这份文件的推出,“就略显被动”。

  尽管同为各自领域体制改革的“重磅文件”,相比市场对电改的热烈反响,市场对气改的反映要平淡地多。对于改革的疑问,也未有缓解。天然气的安全属性与商品属性孰重?天然气改革目的到底是什么?改革的红利又是什么?这些基本问题依旧是记者在采访过程中时常被反问的话题。“恐怕改革者自己都没有搞清楚。”多位油气公司的管理层表示。

  另一点是配套文件的发布时间。本轮电改的一系列配套文件是在中发9号文印发后半年发布的,紧接着是试点的公布,节奏紧密。油气体制改革总体意见出台至今已有8个月,配套文件依旧未印发,这加重了市场主体的疑惑。对于有意愿试点的地方,也难以获得准确的改革信号预期。

  或许是由于主要供应主体的一致性,石油和天然气两大产业体制改革的提法总是并行提出。事实上,石油与天然气是两大属性完全不同的行业,尤其是天然气的季节性调峰价值是石油所不具备的,需要格外受到政策上的重视。石油储存容易,天然气则不易储存性,与电力类似,强调接收端的提前落实,这同样会影响到主管部门的决策。如此,石油和天然气相关改革政策混合在一起,理解天然气改革的路径就更令人困惑。

  改革无法一步到位,如电改制定明确(最好是单独的气改方案)、分步骤、可预期的路径,正是天然气市场主体所期待的。

  把所有利益相关者放在改革对立面不是明智的路径

  产业链结构复杂程度的不同,为理顺行业、设计改革思路带来的挑战也不同。电改矛盾集中,得以路径清晰。气改则由于矛盾足够分散,常常陷入把所有主体都放在改革对立面的困境中。

  在气改领域,由于各环节的主体呈现多样化,更多的提法是“产业链改革”。某种程度上,“产业链改革”强调改革的“同时性”,而无须分阶段、把握主次矛盾。当所有环节都需要挤进同一页改革文件时,反而加大了改革难度。

  更为糟糕的是,这就把所有环节的市场主体都放在了改革的对立面,改革者容易陷入孤立无援的处境,也难以调动市场主体参与改革的积极性。

  相比之下,本轮电改通过在配售端通过推动增量试点,创造了一个更大的蛋糕,成功吸引众多玩家的加入。更为关键的是,本轮电改选择与省级政府站在一起,充分授予地方制定规则的权利,共同推动改革的进程。

  同时发力意味着力量的分散。物理学上的说法是,相同的能量,接触面越大,产生的作用力的越小。找准主要矛盾,找到协同方,再集中发力,一次解决一次主要问题。这是改革的自我解压,也取决于改革者能否使出巧劲。

  上一轮电改前,电力工业的资产结构相对单一。这与电力工业作为宏观经济的基础部门无不关系,从水利部到电力工业部,再到后来的国家电力公司,都是高度集中的一体化主体。

  天然气的产业结构复杂得多。基本面中,三大供应巨头控制着绝大部分的油气田、进口贸易以及干线。跨省干线以下的管线资产颇为复杂,分支管线各省发展模式各异、资产组合多元,配送部分则由大大小小不同属性的燃气公司掌握着配售一体的资源。

  如今被定义为主体能源的天然气,很长一段时间在中国被视作过渡能源,消费量占并不高,监管层面也并未给予足够重视。而且由于天然气在全国起步应用时,主要来自油田的伴生气、价格低廉,加之主体气源商正好处在高油价时代,对于天然气在终端销售的重视程度不够,反过来也给了不同资本进入市场的机会。因而未能形成如电力工业直面终端的一体化结构。

  正是得益于资产构成的简洁,电改主线清晰,走的几乎是一条“自上而下”放权的路子:从打破高度集中的政企合一,到厂网分离,再到配售环节的有序放松。其中,既包括产业链上从放开发电(生产)侧开始,逐步走向靠近终端的配售电侧;也包括权力从政府交给企业,再从央企逐渐将权利下放到地方。通过一次改革解决一个主要矛盾,逐步形成多买多卖的市场格局。

  在电力人眼中,天然气行业在配、售环节拥有更丰富的主体,市场化程度更高,而且从技术层面讲,改革难度更小。然而,在许多天然气人士看来,所谓的主体多元实际上是“大垄断与小垄断并存”,存量矛盾庞大,为梳理矛盾、明确改革路径添加了不少麻烦,也对增量改革的探索提出了更高的要求。

  而且,规则与监管严重滞后于天然气市场“主体多元化”的速度,甚至存在产业链监管不协调的情况,都为灰色地带留出了更多空间。

  从终端供应主体来说,城市燃气商的主管部门是住建系统,LNG分销商却处于监管真空地带。与此同时,上游供应商和中游主干和分支管线的主管部门为能源系统。产业链监管的割裂,为行业标准的统一(例如热值计量)和监管的协同带来了不小的难度。电力市场则不存在这个问题。

  价格结构对比是另一个可以观察产业结构的视角。由于电网从上网环节开始一统到底,几乎是面对终端用户的唯一主体。发电端与电网之间的结算价格为“上网电价”,电网与用户双方执行“目录电价”,然后在目录电价环节分居民价格和工商业价格。

  天然气的定价情况则是,批发环节执行发改委门站价格,零售环节由物价局制定销售价格,而两个定价环节均做了居民用气和非居民用气价格的划分。有业内人士对此提出质疑,“为什么在批发环节不直接采用打包价格?对于居民用气价格的优待,在零售端的销售价格做区分即可。”目前价格机制理顺的难点,恰恰包括气价的并轨。

  难以控制的供给侧导致双重矛盾

  供应端是否可控,是电力和天然气市场最大的区别,也是理顺天然气改革主次矛盾的关键所在。气改能否直接套用电力领域的“管住中间、放开两头”路径,这应是当前最值得探讨的问题,电力改革正好是一面镜头,借此看清改革路径。

  这不仅带来市场培育方式的差异,导致完全不同的产业链结构。也是顶层设计在明确改革目标和主要矛盾时,最为关键的考虑因素。

  电力市场中,由于电力产品可以通过多种一次能源转化而来,电源点相对分散,因而各省讲究就地平衡。供应宽松时期,省级单元对于接受外来电缺乏动力,省际间存在一定壁垒,跨区域调度成为难题。这种自主性还体现在,第一轮电改之前,中国电网体系由十二块互不相连的电网构成,应急保障较弱。之后才形成由国家电网覆盖26个省市、南方电网覆盖5个省(此外内蒙古电网并行存在)的管理体系。

  天然气市场的情况截然相反。国产陆上气源点匮乏,分布集中不均衡,多数省份并非气源地,于是省际间天然具有联网的诉求。事实上,是先有了跨区域干线的建设,后有了天然气市场的大发展。2004年,跨越十个省市、全长4200多公里的西气东输一线贯通后,才开始在中国大范围逐渐培育起用气习惯。此前,仅限于少数几个油气田周边。

  无论是西气东输(一二三四线)还是川气东送(以及新粤浙、鄂安沧),主要管道气供应商建设的都是长距离输送的跨区域干线。2013年中贵联络线落成后,中石油实现了自身在全国范围内的联网。而中石化今后在青宁线建成之后,也将串起分布在南北区域的管线。

  因此,与电力市场以省为单元进行平衡不同,天然气市场的供应格局是:干线将各省串联起来,由拥有干线的资源供应商作为国家工具,面向沿线各省市进行气源的分配和补给。这相当于实现的是资源在跨区域市场内的平衡。

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责任编辑:沧海一笑

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