“气代煤”的供暖压力案例分析——非“2＋26”城市K市

3、不同问题的应对措施

3.1气量问题的应对措施

与J市类似，气量问题的应对主要体现在开源与节流两个方面。

●开源

①积极扩大气源气量供应渠道

在2017年的供暖季，K市政府多方筹措，采取调峰增压等多种技术手段保障供给。K市的燃气企业也积极地与陕西、内蒙及沿海LNG生产单位对接，高价采购，弥补缺口，保障供给。11月1日至12月23日，省级供气公司供应给K市的天然气日均增加约15万立方米，涨幅43%。

为了更好地保障2018年采暖季的天然气的供应，负责K市中心城区“气代煤”改造的燃气公司正积极地和上游供气企业商谈气源保障和价格协议的问题。与J市“基量+增量”的合同签订方式类似，该公司以三层价格的燃气来保障供应。首先是基量价格，这是一个相对较低的价格，但它使用的是2015年全年的用气量，远低于现在该公司的需求量(当时全年用气量仅有1600万，而现在为3100万)。在努力争取下，上游供气企业同意以一个相对合理的价格保障2017年的用气量，这是第二层价格。然而相较2017年，2018年的天然气消费可能仍存在一定的增量，这部分就需要燃气公司自己解决。据该燃气公司负责人介绍，他们目前已和LNG公司已达成了一定的价格协议，以此来应对突发的气源短缺。

另外，得益于当地丰富的煤层气资源，在接下来的几年内，K市将会继续考虑深化推广“气代煤”。

②储气调峰能力建设应对突发状况

在储气调峰方面，K市也有做一定的设想，但当地的地质条件并不理想。K市发改委的工作人员介绍，K市希望能够通过签订保供协议/储气调峰协议的方式委托上游供气企业(如省级供气企业的上游公司等)代为储气。该工作人员认为，调峰气价和管道气价的差价让上游企业有利可图，可能会驱动上游企业接受这一委托;调峰用气的价格高于管道用气，且价格不受市场价格上涨影响，对上游企业而言存在利益的空间。同时，该人员也指出，零星分布的储气调峰设施并不利于监管，也存在一定的安全风险，这未必是政策制定者所希望看到的。而且地下储气设备的投入成本太高，城市燃气企业的积极性也不高。目前城市燃气企业还有积极性主要是因为国家的补贴政策。

而对于受采访的K市城区燃气公司，他们已经在考虑建设两个储气设备，并打算将其与主管线联通。该公司认为，双气源供气的模式受压力损耗的影响小，供气更有保障。

●节流

①科学实施“压非保民”

在压非保民上，K市制定了详细的“压非保民”方案，明确保供顺序。但也正如前文所说，存在部分企业的用气不可中断、必须全额保供的情况。另外，市政府部门仍需加强行业监管，督促城镇燃气经营企业认真履行供气合同和社会责任。

②改造指标缩减

在2018年K市制定的行动计划中，“气代煤”的完成指标的单位从分配给各个县的“万户”变为对城区、县、农村地区有所区分的“清洁取暖率”(主城区建成区及城乡结合部清洁取暖覆盖率100%，其他区域县城建成区清洁取暖率达到50%以上，农村地区达到30%左右)。另外，K市发改委的工作人员也跟我们解释，换算下来的话2018年K市只打算新完成2000户的清洁取暖改造。对比2017年K市自加压力安排的11.9万户的改造指标而言，2018年的指标数目无疑是一个骤减。其中一个原因是前文提到的实际通气率的问题，2017年K市仍有将近6万户村民虽然完成了“气代煤”的改造，但并未真正通气。因此2018年K市打算先将这部分的用户消化掉，新增的也就不多了。

③其他清洁供暖方式的尝试

前文提到，在K市完成“气代煤”改造的1167万户中，实际通气率只占50%为保障民众平稳度冬，对于还未通气的居民，K市鼓励继续燃煤采暖或用电采暖;同时紧急调进清洁煤17.5万吨，对11个县(区、市)、135个村约5.8万户实施清洁煤置换。另外，K市政府还免费发放了电取暖设备5000台，防止居民受冻的情况发生。除此之外，K市在2017年和2018年对部分村民(每种方式10—20户)进行了其他采暖方式(生物质能，太阳能)的试点改造，取得了不错的效果，这些方式的运行费用较低，可考虑在将来进行推广。

在本次调研中，我们发现为了减少燃气的量，部分村民从房屋保暖结构出发，自掏腰包完成玻璃房改造，以减少天然气供暖过程中的热损耗。整个改造工程下来花费约为30000元左右。同一村子里也有部分村民效仿这种改造行为以抵御寒冬。

3.2气价问题的应对措施

实际上，考虑到天然气价格倒挂给燃气企业造成的亏损，在2017年的采暖季，K市允许燃气企业与用户协商，在规定范围内调整气价。但接受访谈的K市城区燃气公司并没有将价格传导给用户。据该公司负责人回忆，K市另一家公司将燃气价格上调了0.5元/立方米。K市各级财政在落实居民采暖用气补贴的基础上，也加大了财政对企业的补贴力度，这些补贴主要用于高价购买LNG的止损。

而在价格方面，作为对国家调价政策的响应，2018年K市的居民气价与非居民气价也做出了一定的调整。居民用气价格的第一档价格也从2.26元/立方米上涨至2.61元/立方米，但仍然与非居民用气的2.91元/立方米存在差距。

目前，K市希望上级财政部门加大补贴力度，缓解财力不足的现状。虽然2017年K市并未拿到中央财政的资助，但2018年它作为汾渭平原城市之一，在国家打赢蓝天保卫战的三年行动计划中，成功争取到中央3年共9亿的财政资助。未来他们预计会利用这笔基金通过发放更多用气补助的形式更好地抵消2018年居民气价上涨带来的冬季取暖成本上升。

3.3施工问题的应对措施

虽然具备施工经验，但大范围的“气代煤”工程对K市城区燃气公司而言还属首次，因此对于同时开工的34个村庄，他们基本也是边摸索边安装的。在工程安装的过程中也遇到的问题，燃气公司和施工队伍等也经常开会讨论。对于农村地区的管道铺设，由于具体准则仍未出台，他们参考了城市燃气管道的安装规范，对农村地区的规范进行摸索探讨(有涉及咨询规划院等);另一方面也会根据实际操作过程中发现的问题再作修改。例如，在与燃气公司驻村工作人员的交谈中，我们得知所在的村庄的燃气管道就经历过三次改装过程。一开始的输气管道只有2米高，后来有不少村民反映会有被盗窃的风险;在改成4米的时候一开始用的是螺纹有缝的输气管道，后来出于安全的考虑又将它们改成了焊接的无缝管道。

3.4用气安全问题的应对措施

为了最大限度排除天然气在输送过程中的安全隐患，燃气公司强化日常巡检及突发事故应急处理能力。为了尽量扼制事故的发生，燃气公司以发放小手册、粘贴使用标签、开通热线等方式对居民进行了一定的宣传教育。而且在项目验收前他们也会入户调查有没有存在安全隐患，不存在的话才予以通气;存在的话就限期整改的通知。另外，在壁挂炉的安装上，对于部分户内空间条件不符的村民，燃气公司会建议在家中用不锈钢铁皮造成一个隔断，划分一个通气的可安放壁挂炉的空间。

3.5配套的监督管理

与J市类似，K市也成立了高规格的领导小组。市、县两级成立了迎峰度冬保供领导小组，落实了主体责任。另外，为了打好秋冬季大气污染防治这场攻坚战，K市突出以强有力问责督促履职担当，并收到了良好效果。除了重点督查外，K市也采取多种方式对相关单位的“气代煤”工作进展进行考核。K市政府与各县(区、市)政府、市直相关重点部门签订了污染防治目标责任书，分解落实目标任务和工作责任，市政府每年进行考核，并划定等级，进行全市通报。2017年，K市已有四个县(市)因为空气质量考核指标未完成被评为不合格等级。此外，为实时掌握“气代煤”工程的进展，市发改委狠抓工程开工率、竣工率、投资完成率、通气率等多项指标，对进展情况进行周报;后期为保证冬季按时供暖，又采取了日统计、日报告、日通报进展并排名的办法，调度、推进了全市“气代煤”工程进度。

而在问责方面，上述提到的考核指标可能会作为问责的参考。除此之外，K市政府还制定了比山西省政府更为严格、具体的量化问责规定，规定在省标准上进一步收紧、收严。SO2小时浓度问责标准从省的800μg/m³的量化问责标准提高至600μg/m³。